Retroatividade eliminada e norma controversa fora do diploma. O que muda na lei da nacionalidade, em seis respostas
A proposta original foi apresentada em junho: o Governo tinha decidido mexer na lei da nacionalidade para apertar os critérios impostos a quem queira tornar-se português, além de prever que essa concessão poderia ser retirada caso o cidadão cometesse alguns crimes considerados graves. Mas, perante as dúvidas e críticas suscitadas sobretudo pela sanção da eventual perda de nacionalidade, PSD e CDS apresentaram alterações à lei no Parlamento, para tentar não só que seja aprovada, mas também que não enfrente tantos obstáculos posteriormente (nomeadamente de constitucionalidade).
Esta segunda-feira, pelas 20h46, deram entrada as novas propostas de substituição, que retiram uma das normas mais polémicas — as novas regras deixam de ser aplicáveis à data do seu anúncio inicial, como o Público noticiou — e alargam as normas mais benéficas a cidadãos da União Europeia.
Além disso, como o Observador avançou, tomam precauções adicionais: a sanção da perda da nacionalidade (decidida por um tribunal) passa a fazer parte de uma lei à parte, para evitar que toda a proposta possa ser arrastada, contaminada e, em última análise, chumbada por causa dessa mudança. Neste artigo, respondemos a seis perguntas para explicar o que está em causa.
O que fica na proposta do Governo?
O Governo vai manter na sua proposta de lei o aperto das regras para se conceder a nacionalidade portuguesa, além do prazo de sete anos de residência para atribuir a nacionalidade a cidadãos lusófonos — e também provenientes dos Estados-membros da UE, lê-se nas novas alterações — e de dez anos para cidadãos dos restantes países.
Na versão mais recente do projeto, assinado por PSD e CDS, explicam-se os seus objetivos: “Que todas as soluções normativas relativas à nacionalidade portuguesa sejam não apenas objeto de um consenso político tão amplo quando possível, mas também muito ponderadas e apuradas do ponto de vista da técnica legislativa utilizada”. Por isso, foram tidas em conta as audições a um “largo conjunto de especialistas na matéria” e analisadas de forma “cuidadosa”, incluindo-se assim algumas das sugestões recolhidas nesta nova proposta: como o deputado do PSD António Rodrigues diz ao Observador, os partidos foram “sensíveis à discussão pública”, que durou três meses e incluiu “variadíssimos pareceres de constitucionalistas de todo o espetro”.
Entre estes exemplos incluem-se a aplicação à união de facto dos novos impedimentos à aquisição de nacionalidade por casamento (ou seja, união de facto e casamento ficam equiparados para efeitos desta lei); o esclarecimento de que os requisitos necessários para a aquisição da nacionalidade têm de estar preenchidos no momento do requerimento; ou a novidade da introdução do superior interesse da criança “como critério valorativo determinante”, quando estiver em causa a naturalização de menores.
A proposta continua a prever que quem tiver nascido em Portugal e for filho de estrangeiros, se declarar que quer ser português e desde que um dos pais viva em Portugal há pelo menos de três anos, possa obter a nacionalidade. Também pode tornar-se português quem viva em união de facto ou seja casado há mais de três anos com um cidadão português. E os menores que nasçam em Portugal e sejam filhos de estrangeiros terão nacionalidade atribuída desde que um dos pais viva em Portugal há pelo menos cinco anos e que frequente o ensino obrigatório.
O Governo também concede nacionalidade aos apátridas que vivem em Portugal legalmente há pelo menos quatro anos e pode concedê-la, “designadamente ponderando o superior interesse da criança“, aos menores acolhidos em instituição pública, cooperativa, social ou privada com acordo de cooperação com o Estado, na sequência de medida de promoção e proteção definitiva, judicial ou administrativa, aplicada ao abrigo da Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo.
No momento em que se pede a nacionalidade, quem a pede tem de cumprir os prazos de residência já mencionados, “conhecer suficientemente” a cultura e língua portuguesas, e também os “direitos e deveres fundamentais inerentes à nacionalidade portuguesa e a organização política do Estado português”; tem de declarar a sua adesão aos princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático; não pode ter sido condenado “com trânsito em julgado da decisão judicial, com pena de prisão efetiva, por crime punível segundo a lei portuguesa”; não pode constituir perigo ou ameaça para a segurança ou a defesa nacional, nomeadamente pelo envolvimento em atividades relacionadas com a prática de terrorismo, criminalidade violenta, especialmente violenta ou altamente organizada.
Quanto à forma como os conhecimentos da língua, cultura ou direitos e deveres dentro do Estado português, será decidida e regulamentada posteriormente pelo Governo.
E o que já não faz parte da nova proposta?
As partes mais controversas foram retiradas — ou por inteiro, ou para serem integradas numa proposta diferente, de forma a não contaminar a votação da lei da nacionalidade.
No texto de substituição explica-se que os partidos proponentes (ou seja, PSD e CDS) decidiram “excluir do articulado (…) a proposta que, de longe, suscitou maiores divergências – a sanção de perda da nacionalidade –, remetendo o seu tratamento para o Código Penal, para junto das demais sanções acessórias. Ao Observador, o deputado do PSD explica que “pode haver dúvidas de constitucionalidade” e que esta é de facto uma sanção qualificável como penal“.
Assim, encontrando-se num diploma autónomo “não há risco de contaminar diploma da nacionalidade”: “A lei da nacionalidade seguirá o seu caminho” independentemente da aprovação ou não da sanção da perda de nacionalidade em certos casos, que passa a estar prevista num aditamento do Código Penal (artigo 69º-D).
“Decidimos dividir a proposta em dois textos de substituição, um que é a lei da nacionalidade tout court e outro que é uma alteração ao Código Penal: havendo dúvidas, não quisemos contaminar o processo com uma norma que pudesse vir a inviabilizar a lei no seu todo, principalmente quando esta é uma lei fundamental e prioritária”, detalha António Rodrigues.
A alteração ao Código Penal prevê a perda de nacionalidade a quem tenha sido naturalizado há menos de dez anos caso tenha sido condenado em pena de prisão efetiva por cinco anos ou mais, e se tiver cometido crimes contra a vida, integridade física, liberdade pessoal, liberdade e autodeterminação sexual, associação criminosa, crimes contra o Estado, auxílio à imigração ilegal, terrorismo, tráfico de armas ou tráfico de droga.
Nestes casos, o tribunal que tomar esta decisão deve ter em conta a “desconsideração” pela ordem de valores constitucional e a segurança do Estado português, o tempo de residência legal, o grau de inserção na comunidade e a ligação efetiva ao país; além disso, a perda de nacionalidade não pode ter como fundamento motivos políticos.
O regime de retroatividade (que previa que as novas regras fossem aplicadas a contar de 19 de junho, quando o Governo anunciou no Parlamento a intenção de mexer no regime da nacionalidade) cai por terra e foi “excluído” no novo texto de substituição, uma vez que “para além das reservas jurídico-constitucionais levantadas por alguns a seu respeito, cumpriu, durante os meses em que decorreu o processo legislativo, a sua função de mitigação do “efeito de chamada”.
António Rodrigues explica que o Governo já tinha consciência de que “poderia haver dúvidas” jurídicas sobre este ponto, mas que “era importante que aparecesse na primeira proposta para tentar mitigar esse efeito de chamada” e nesse ponto, na perspetiva dos sociais democratas, o expediente resultou: “Não houve uma corrida de pedidos de nacionalidade, impediu-se que houvesse abusos como houve quando foi anunciado o fim da manifestação de interesses”.
Quando é que as propostas são votadas? E quem é que as vai aprovar?
O prazo para a primeira votação era esta quarta-feira, quando a agenda de uma reunião da Comissão de Assuntos Constitucionais, no Parlamento, previa que a partir das 9h30 se discutiriam e votariam “eventuais propostas de alteração”, na generalidade, das propostas do Governo e do Chega nestas matérias.
Mas ao que o Observador apurou o PS entregou um pedido de adiamento, por uma semana, destas votações, e também deverá apresentar propostas de alteração próprias. O PSD não deverá opor-se: “O que não aceitamos é que ultrapasse o mês de outubro. É preciso que seja discutido até dia 22”, avisa António Rodrigues, calculando que a proposta passe depois pela votação final assim que houver oportunidade para isso em plenário — poderá acontecer no próprio dia da votação do Orçamento do Estado, a 28 de outubro, uma vez que nesse momento também podem ser votadas outras propostas dos partidos.
Segundo o deputado social-democrata, o PSD tentará “integrar todos os que quiserem” nas suas propostas, nomeadamente os maiores partidos da oposição, sendo certo que neste momento só conhece as propostas de alteração do Chega — mas está “disponível para discutir” as dos socialistas assim que forem apresentadas. E lembra que algumas das alterações que PSD e CDS introduziram já resultaram dos reparos e sugestões que ouviram durante a discussão na generalidade, nomeadamente a inclusão dos cidadãos da UE nos prazos mais curtos para a obtenção de nacionalidade.
Qual é a opinião dos especialistas?
É muito variada: só no site do Parlamento estão disponíveis 18 pareceres ou pronúncias escritas. O parecer da Ordem dos Advogados defende, desde logo, que tanto a questão já retirada da retroatividade como a questão da perda de nacionalidade (por distinguir entre portugueses de origem e nacionalizados) representam riscos constitucionais, além de criticar a distinção de prazos de residência consoante a origem dos cidadãos, por ser “discriminatória”. Já problemas detetados por constitucionalistas como Paulo Otero — especificamente a discriminação de quem vive em união de facto e de cidadãos da UE — são resolvidos nesta nova proposta.
Outros pareceres, como do Conselho Superior do Ministério Público, pediam ao Governo que “aperfeiçoasse a técnica legislativa” e que “ponderasse” se o respeito da Constituição estava assegurado. A pronúncia assinada pelos constitucionalistas Jorge Miranda e Rui Tavares Lanceiro considerava que a ideia de criar regimes diferentes consoante a nacionalidade dos cidadãos poderia justificar-se, desde que respeitada a “proporcionalidade” dessas diferenças; mas mais uma vez a questão da retroatividade era arrasada, classificada como “lesiva” e uma “violação das expectativas legítimas” dos cidadãos interessados na naturalização.
O Conselho Superior da Magistratura também considerava a questão da retroatividade inconstitucional e pedia que se “repensasse” a pena de perda de nacionalidade, “ponderando-se a associação a situações de abuso de nacionalidade ou falsidade dos requisitos que estiveram na base da sua concessão”. Já o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados deu um contributo espontâneo, expressando a sua preocupação no sentido em que as restrições da nova lei poderiam “criar obstáculos substanciais ao acesso à nacionalidade por parte de pessoas apátridas e refugiados”.
O que propõem os outros partidos?
A outra proposta que seria discutida esta quarta-feira era a do Chega e previa que os estrangeiros com filhos nascidos em Portugal tivessem de viver legalmente no país há pelo menos seis ou dez anos (dependendo de serem lusófonos ou não), ou seja, com um prazo mais alargado. E estabelecia que os laços efetivos com a comunidade nacional fossem testados num “Teste Nacional de Integração e Cidadania”.
Na proposta do Chega, quem pedir a nacionalidade portuguesa também tem de ter “idoneidade cívica”, capacidade para assegurar a sua subsistência e não ter usufruído de apoios sociais nos últimos três anos. Mais importante: o Chega prevê uma perda de nacionalidade automática — e não decidida por um tribunal, como o Governo prevê — para quem for condenado a pena efetiva superior a três anos de prisão; for condenado por crimes de terrorismo; ou ofender “de forma ostensiva e notória, com objetivo de incentivar ao ódio ou humilhação da Nação, a história nacional e os seus símbolos fundamentais”. O PSD diz estar à espera de alterações que venham do PS.
O que pensa o Presidente da República?
O Presidente falou esta terça-feira aos jornalistas lembrando que existiam alguns “pontos sensíveis” na lei, e destacando desde logo o da retroatividade — já eliminado pelo Governo — e o da perda de nacionalidade — agora colocado na proposta de aditamento ao Código Penal.
Outros pontos, prosseguiu Marcelo Rebelo de Sousa, não são tão sensíveis do ponto de vista jurídico mas sim do político, como o do prazo diferente para nacionais de língua oficial portuguesa e para os outros. De qualquer forma, o Presidente só se pronunciará sobre a lei quando esta for votada no Parlamento e existir assim um diploma final, portanto a partir do final do mês.
