O TEDH enquanto instância de defesa de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos

O TEDH enquanto instância de defesa de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos

 

Nesta intervenção começaria por esclarecer as funções do Agente junto do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (doravante, Tribunal ou TEDH) - quem é, o que faz.

O Agente – designação dada pelo próprio Regulamento do TEDH – representa o Estado junto do Tribunal, praticando no processo atos que o vinculam.

A designação do Agente compete aos governos e a prática revela a existência de modelos distintos - desde magistrados do MP ou judiciais, a funcionários dos Ministérios da Justiça ou dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros, advogados do Estado, etc.). Em Portugal a escolha tem incidido sempre (há cerca de 35 anos) sobre um Procurador-Geral Adjunto, vogal do Conselho Consultivo da PGR, que exerce estas funções em acumulação com as funções de origem, mantendo-se no seu local habitual de trabalho e dispondo de um gabinete mínimo de apoio, reportando, no exercício específico destas funções, essencialmente, ao Ministro da Justiça.

O Agente acompanha toda a marcha do processo perante o TEDH. Este processo é essencialmente um processo escrito, pois muito raramente o Tribunal decide realizar uma audiência pública, em Estrasburgo.

O Agente defende os interesses do Estado, apoiando-se em geral nas decisões internas que deram origem à queixa, através de uma defesa que se quer séria, Frequentemente, quando isso se lhe afigure justo e razoável e com autorização do Ministro da Justiça, aceita acordos, muitas vezes sugeridos pelo próprio Tribunal.

No que respeita à tramitação do processo destacaria que, admitida a queixa, esta é comunicada ao Agente acompanhada por um resumo – exposé des faits – que é uma peça essencial, pois nela consta o que será o objeto do processo, tal como o Tribunal o delimitou. Devo contudo referir que só cerca de 10% das queixas apresentadas ao Tribunal são admitidas, nesta fase, considerando-se que as restantes não preenchem as condições de admissibilidade exigidas; nesta fase, existe alguma obscuridade pois não são conhecidas as queixas não admitidas nem as razões concretas da sua não admissão (aspeto que os trabalhos de reforma do Tribunal pretendem ver modificado).

Sendo admitida a queixa e recebida a comunicação, o Agente tem, geralmente, três meses para responder e, nesse prazo, recolhe informação sobre o caso, consultando frequentemente os processos internos e apresenta as observações.

Em seguida, o queixoso (requerente) pode responder e apresentar, então, um pedido de reparação razoável, quantitativo, de modo fundamentado e justificado, podendo incluir danos morais, danos materiais (onde, por vezes, existe alguma confusão pois o que aqui está em causa são os danos decorrentes da violação da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, o que não coincide, necessariamente, com o objeto do pedido na respetiva ação interna) e ainda um valor a título de despesas e honorários.

O Agente pode contestar esse pedido.

Com estas peças devem ser juntos os documentos que se considerem relevantes, visto que a prova é basicamente documental e, em termos de matéria de facto, o TEDH baseia-se sobretudo nos factos que foram apurados no processo judicial interno a que a queixa respeita.

Em seguida poderá haver audiência – se o Tribunal o entender, o que é raro – e segue-se a decisão proferida por uma secção constituída por sete juízes. Pode ser pedido o reenvio desta decisão à Grande Chambre (composição do TEDH, composta por 17 juízes), mas este pedido também só muito raramente é admitido (em cerca de 5% dos casos), sendo que também este indeferimento não é fundamentado – aspeto que, no processo de reforma em curso, se pretende igualmente que seja corrigido.

Sendo esta, em breves palavras, a marcha do processo, destacaria apenas que, após proferido um acórdão que condene o Estado, o Agente deve assumir, a partir daí, novas vestes, pois tem o dever de divulgar essa decisão e de pugnar pela sua assimilação ao nível interno, bem como de providenciar pela sua plena execução, matéria que suscita problemas muto específicos e a que voltaria mais adiante.

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A história do TEDH é uma história dinâmica, caracterizada por uma crescente adesão de Estados ao Conselho da Europa, que ocorreu sobretudo nos anos 90 com a adesão dos países de Leste, e donde resultou uma “avalanche” de queixas apresentadas por cidadãos de toda a Europa acerca das mais diversas factualidades, refletindo o estádio de democratização e de cumprimento dos direitos fundamentais nos diversos Estados.

O sistema de controlo jurisdicional da Convenção assenta no princípio da queixa individual (artigo 34.º), sendo esse um dos seus grandes méritos. Pretendia-se um acesso sem entraves: sem custas, sem obrigatoriedade de representação por advogado na fase inicial, com a possibilidade de apresentação da queixa na própria língua (também nessa fase inicial), etc.

O reverso da medalha foi o “afogamento” do Tribunal que, em 2010, chegou a ter cerca de 150 mil queixas pendentes para apreciação. Ora, entre esses milhares de queixas existiam e existem casos de muita, pouca ou quase nenhuma gravidade.

Perante um eventual colapso do sistema, o Tribunal lançou mão de medidas que permitiram reduzir esse acumulado (atualmente será cerca de 60 mil queixas). Para isso, tem recorrido a meios informáticos de tratamento de queixas, à priorização das queixas de acordo com níveis de gravidade e urgência previamente definidos, ao designado modelo do “juiz único” introduzido pelo Protocolo 14 (nos termos do qual, as queixas são admitidas por decisão de juiz único, rotativamente designado,  que seleciona as que reúnem as condições de admissibilidade, com base em informação prestada pelos serviços jurídicos), bem como ao tratamento conjunto de grupos de queixas repetitivas ou que relevam do mesmo problema sistémico.

De facto, quando chega ao TEDH um elevado número de queixas que respeita a uma violação da Convenção que já foi apreciada anteriormente e que já deu origem a um acórdão que declarou a violação de uma ou mais normas da Convenção pelo respetivo Estado, tais queixas podem ser qualificadas como repetitivas e, nesse caso, são tratadas através de um procedimento simplificado que remete frequentemente para a resolução por acordo das partes e, em caso de não haver acordo, são decididas por um comité de três juízes. É nesta modalidade que se têm integrado as queixas por atraso na justiça contra Portugal, nas quais o Estado tem frequentemente celebrado acordo nos termos propostos pelo Tribunal.

A este propósito referiria aqui uma modalidade que suscita opor vezes dificuldades de compreensão por parte dos requerentes. É que o Regulamento do Tribunal admite que o Estado requerido, por sua iniciativa ou, por exemplo, nos casos em os queixosos não aceitam o acordo proposto pelo Tribunal, apresente, por si, uma declaração – “declaração unilateral” – em que assume a responsabilidade pela violação e se propõe pagar ao queixoso a indemnização proposta ou reparar, por outro modo, essa violação. Ora, perante essa declaração o Tribunal poderá arquivar o caso, na condição de que seja cumprido aquilo que o Estado se propôs; ora, tenho constatado, que esse arquivamento é muitas vezes incompreendido pelos queixosos que entendem que, não tendo querido chegar a acordo, o processo devia ter seguido para decisão de fundo.

Outro modo de tratamento massificado de queixas e que tem permitido ao Tribunal reduzir significativamente o acumulado é o “arrêt pilot”. Trata-se de uma modalidade pela qual o Tribunal, perante um elevado número de queixas (na ordem das centenas ou mesmo milhares) que relevam de um problema sistémico existente no respetivo Estado, suspende a apreciação desse elevado número de queixas mediante o compromisso, assumido pelo Estado, de, em determinado período de tempo, adotar medidas adequadas à resolução desse problema e à reparação dos direitos dos queixosos. Nessa modalidade têm sido tratados casos de grande relevo relativamente a vários Estados.

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Outro dos princípios estruturantes do sistema é o princípio da subsidiariedade. Entende-se que cabe, em primeira linha, às autoridades nacionais evitarem a violação das normas da Convenção e, caso tais violações ocorram, disporem de meios adequados à reparação das vítimas. Só se o não fizerem ou o não fizerem devidamente, é que deverá ter lugar a intervenção do Tribunal.

Consequentemente, exige-se que os queixosos, antes de se dirigirem ao Tribunal, esgotem os meios internos adequados, que podem ser, por exemplo, os recursos das decisões internas, os pedidos de aceleração processual (quando o meio exista) ou a ação de responsabilidade civil contra o Estado. No caso português, esta ação tem suscitado reservas por parte do Tribunal que não a tem reconhecido como meio interno eficaz e não tem exigido aos requerentes que a esgotem. A questão está porém a ser objeto de uma nova apreciação pelo TEDH aguardando-se para breve o acórdão a proferir nesse caso.

Por outro lado, ainda como decorrência do princípio da subsidiariedade, entende-se que os Estados devem dispor de uma margem de apreciação, que o Tribunal deve respeitar, não competindo a este Tribunal substituir-se às autoridades judiciárias nacionais, em particular na fixação da matéria de facto ou na interpretação do direito interno (embora se mantenha o controlo do Tribunal). Nem sempre, porém, se revelam claros e evidentes os limites dessa margem de apreciação.

E é também conhecida – mas nem sempre evidente nem compreendida - a doutrina segundo a qual o Tribunal não constitui uma quarta instância de recurso, não lhe competindo proceder a uma nova apreciação do caso, tal como foi configurado nas instâncias internas, mas sim verificar se, na apreciação a que as instâncias internas procederam, foram observados os ditames da Convenção.

Outro aspeto específico, em que estes princípios estruturantes se colocam também, embora em diversa perspetiva, respeita à execução dos acórdãos que declararam a violação da Convenção.

Em primeiro lugar, os acórdãos do TEDH têm natureza declaratória, ou seja, declaram a violação de uma ou de mais normas da Convenção e podem atribuir uma reparação razoável ao queixoso, nos termos do artigo 41.º da Convenção. Estes acórdãos não revogam nem anulam a decisão interna que, mesmo sendo em sentido contrário, se mantém válida na ordem jurídica interna.

Os Estados estão contudo vinculados, nos termos do artigo 46.º da Convenção, a executarem os acórdãos do TEDH, dispondo também, para o efeito, de uma margem de apreciação, ou seja, poderão escolher os meios mais adequados a essa finalidade. Contudo, nessa função, as autoridades nacionais estão sob o controlo de um órgão político do Conselho da Europa – o Comité de Ministros, através do seu Serviço de Execução de Acórdãos – ao qual incumbe supervisionar essa execução.

Na prática, os Estados devem apresentar ao SEA, em cada caso, um relatório ou um plano de ação do qual constem, respetivamente, as medidas já adotadas ou as que se propõem adotar com vista ao integral cumprimento do acórdão. Para além do pagamento do valor atribuído a título de reparação razoável, outras medidas (individuais ou gerais) podem e devem ser adotadas, tais como, a adoção de uma medida administrativa ou judicial que ponha termo à violação, ou a aprovação de alterações legislativas ou de práticas administrativas consentâneas com o sentido do acórdão e que permitam também evitar futuras e idênticas violações da Convenção.

Uma questão que se coloca, atualmente, respeita à possibilidade de reabertura dos processos internos na sequência de um acórdão do TEDH. Embora muitos defendam que esta será a melhor forma de dar cumprimento ao acórdão do Tribunal, a verdade é que esse não constitui, por ora, um meio obrigatório e pode ser ou não adotado de acordo com os sistemas jurídicos e processuais de cada Estado. Existe uma recomendação do Conselho da Europa para que os Estados prevejam nos seus sistemas jurídicos essa possibilidade; no caso de Portugal essa recomendação foi acatada e tanto o CPP (artigo 449.º) como o CPC (696.º) preveem, entre os fundamentos para o recurso extraordinário de revisão, a existência de uma decisão de uma instância internacional vinculativa que seja inconciliável com a decisão interna ou suscitar graves dúvidas sobre a justiça de uma condenação penal.

Muitos dos 47 Estados membros do Conselho da Europa dispõem já deste meio, embora a sua utilização no âmbito dos processos de natureza civil suscite muitas dificuldades. De facto, tratando-se de processos de partes, apenas uma delas se terá queixado perante o TEDH e terá participado no processo que aí correu, pelo que a outra parte será surpreendida com uma eventual revisão da sentença interna, que poderá mesmo estar já executada, sem que tivesse podido apresentar perante o TEDH os seus argumentos. Já no âmbito penal as dificuldades serão menores e temos tido já, entre nós, alguns casos em que os processos internos foram reabertos com aquele fundamento.

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Feito este excurso por alguns dos aspetos estruturantes do sistema de proteção da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e do processo perante o TEDH, gostaria agora de fazer uma referência ao papel do TEDH na melhoria do Estado de direito e na resolução de problemas dos cidadãos.

O nível e a gravidade das matérias colocadas ao Tribunal variam de acordo com o estádio de cumprimento dos direitos fundamentais pelas autoridades de cada Estado e pelos sistemas internos que neles vigoram. Um Estado que disponha, ele próprio, de meios internos adequados para reparação dos direitos violados, que conforme a sua legislação e as suas práticas às exigências da Convenção (tendo também em conta a forma como ela é interpretada pelo Tribunal) e que, após a condenação num determinado caso, providencie por uma rápida resolução do problema que está na origem dessa violação, terá certamente menos queixas fundadas no TEDH.

Em Estados em que os direitos fundamentais estão menos consolidados, o TEDH tem tido um papel essencial, na consolidação desses direitos. A jurisprudência do Tribunal é disso muito representativa, abordando, nesses casos, questões de maior gravidade do ponto de vista dos direitos fundamentais - detenção de jornalistas e outras pessoas por crimes de opinião, condições desumanas de detenção, não realização de inquéritos independentes e transparentes em casos de morte ou desaparecimento de pessoas à guarda das autoridades, não execução de sentenças internas contra o Estado, falta de compensação por expropriação, etc.

 

Já em relação a outros Estados, com maiores tradições no campo da salvaguarda dos direitos fundamentais, o TEDH tem apreciado questões de natureza diversa, que emergem de novas formas de organização familiar, de sociedades multiculturais ou de novos valores e culturas, da proteção do domicílio e da qualidade da vida privada em razão de atentados ambientais, ou ainda acerca do tratamento de requerentes de asilo ou de extraditandos (com possibilidade de aplicação de medidas provisórias), etc.

De referir que o TEDH tem revelado alguma prudência no tratamento de questões polémicas, em que não existe um consenso geral europeu, deixando a regulação dessas matérias na margem de apreciação dos Estados (os casamentos entre pessoas do mesmo sexo, a adoção por casais homossexuais, os nascimentos em casa, a proibição de uso de véu integral, a eutanásia). Isto, sem prejuízo do controlo geral da situação concreta que, por vezes, pode colocar problemas específicos no campo de outros direitos fundamentais, designadamente o da não discriminação.  

 

 

E, neste contexto, onde se situa o Estado português?

Em primeiro lugar, cumpre evidenciar que não tem havido condenações de Portugal por violação do designado “núcleo duro” dos direitos fundamentais, designadamente por violação do direito à vida, da proibição da tortura ou da escravidão.

De facto, a maioria dos nossos casos respeitam a três ou quatro normas da Convenção: em primeiro lugar, o artigo 6.º, que consagra o direito a um processo equitativo, em especial na vertente da sua duração razoável, em conjugação com o já referido entendimento do TEDH acerca da inexistência de um meio interno efetivo, o que se reconduz à violação de uma outra norma, a do artigo 13.º.

Em segundo lugar, os casos por violação do direito de propriedade (ou do respeito aos seus bens), consagrado no artigo 1.º do Protocolo n.º 1 adicional a Convenção, relacionados com o tempo que demorou até serem concluídos os pagamentos de indemnizações no âmbito da reforma agrária; mais recentemente, surgiram também um ou dois casos de violação do mesmo direito em resultado de expropriações (fora da reforma agrária) que decorreram de forma irregular ou cuja indemnização só muitos anos depois foi fixada definitivamente e paga.

É também conhecida a jurisprudência do TEDH em casos portugueses acerca da liberdade de expressão em que se registava um afastamento entre o modo como as instâncias internas ponderavam os dois valores em concorrência: o da liberdade de expressão e de informação, sobretudo através da imprensa, e os valores de ordem individual como a proteção da honra e da reputação do visado. Trata-se de valores que assumem, naturalmente, diferente preponderância de acordo com as culturas, sendo que diversos outros Estados se confrontam também com essa diversidade axiológica nas ponderações e nos equilíbrios.

Contudo, pode dizer-se que a jurisprudência do TEDH permitiu uma aproximação por parte das instâncias nacionais, que têm vindo a atribuir maior relevo à liberdade de expressão, e, penso poder dizer que não temos já perante o TEDH um problema recorrente nesta matéria.

Outra dimensão com algum relevo, esta relevando do artigo 8.º da Convenção, respeita a processos relacionados com o retorno de crianças no âmbito da Convenção da Haia sobre rapto de crianças e com processos de proteção e promoção de crianças e jovens em risco, particularmente quando culminam com medidas tendentes a futura adoção, onde se tem levantado, em particular, o problema de a lei interna não obrigar à representação obrigatória dos progenitores por advogado. Entretanto, no final da última legislatura, a lei foi alterada e passou a impor essa obrigatoriedade, alteração que ficou a dever-se  à jurisprudência do TEDH.

Contudo, penso que a influência fundamental do TEDH no plano interno tem ocorrido sobretudo no âmbito das garantias do processo, tanto do processo civil, como do processo penal e do processo nos tribunais administrativos.

Para além da assimilação acerca da vertente da exigência da observância do prazo razoável, bem como dos critérios de apreciação da duração do processo (que os tribunais administrativos aplicam frequentemente), várias alterações legislativas e sobretudo várias práticas processuais têm-se conformado com a jurisprudência do TEDH.

Realço, por exemplo, questões relacionadas com a observância do contraditório e da igualdade de armas, através da notificação às partes de pareceres, documentos, relatórios periciais; questões relacionadas com a efetividade dos direitos, designadamente o direito de assistência por advogado ou por intérprete, em que o Tribunal evidencia que não basta uma nomeação formal mas exige uma satisfação efetiva do direito; na mesma perspetiva, a exigência de reapreciações periódicas efetivas – e não meramente formais – dos pressupostos de internamento de inimputáveis; questões ligadas á presunção de inocência dentro e fora do processo penal ou ao direito do arguido a ser ouvido em audiência pelo Tribunal da Relação no recurso em que quando está em causa a determinação da culpabilidade.

Em todas estas matérias a influência da jurisprudência do TEDH tem sido real quer no que respeita a modificações legislativas, quer, sobretudo, no que respeita à interiorização daquilo que me parece ser a principal mensagem do TEDH: que não basta uma consagração teórica ou formal dos direitos, exigindo-se mais, que estes sejam efetivos e que satisfaçam na prática os fins que visam, protegendo de facto os direitos dos cidadãos.

 

Figueira da Foz, 24 de outubro de 2015

 

    Maria de Fátima da Graça Carvalho

24/04/2019 02:59:48