Pelo Prof. Doutor Carlos Blanco de Morais(*)

1. Subsídios para uma ideia de pensamento estratégico nas revisões constitucionais

A ideia de “estratégia constitucional” implica uma visão, minimamente estável, sobre os grandes objectivos que se pretende que uma Constituição cumpra ao longo do tempo. Ela exige, por consequência que sejam pesadas as vicissitudes históricas, políticas, económicas e sociais de cada acto de alteração da Lei Fundamental de um Estado e que se oriente as revisões constitucionais para os referidos objectivos fundamentais, mediante a avaliação prévia da repercussão das normas que se pretende aditar.

Uma visão global sobre as revisões que têm marcado a Constituição de 1976 (CRP) permite-nos concluir que a fixação de uma estratégia político-constitucional consequente para Lei Fundamental acabou por se esgotar nas reformas de 1982 (com a transição de uma democracia vigiada por um órgão político-militar para um Estado de direito democrático pleno, com reforço da componente parlamentar do sistema de governo) e de 1989 (com a transição de uma economia mista de pendor colectivista para uma economia social de mercado).

Já outras revisões subsequentes, como a de 1997, não obedeceram a qualquer estratégia de fundo e outras ainda, como a de 2004, no tocante à vertente europeia, puseram a “carroça à frente dos bois”, invocando implicitamente uma nova ordem constitucional europeia que não entrou em vigor, ficando parcialmente o n.° 4 do art.° 8.° sem objecto aplicativo durante um apreciável interregno que ainda não terminou(1).

Importaria destacar que a ideia de estratégia constitucional não significa uma qualquer crença ingénua no devir evolutivo de uma determinada Constituição, em tomo de modelos e princípios imutáveis que vão sendo gradualmente objecto de um mero “aggiornamento” pontual. As Constituições dos sistemas codicistas europeus caracterizam-se, não poucas vezes, por reformas profundas a meio do percurso, por revisões emblemáticas e até por rupturas que geram a feitura de novas constituições, mesmo em cenários de normalidade democrática.

O que parece verdadeiramente incompatível com uma estratégia verosímil no pensamento constitucional, é o “fernesim” da revisão permanente(2), associado à febre do improviso e do tacticismo; da renumeração atrabiliária de artigos; da adopção de modelos institucionais que avançam e recuam moldando-se à espuma da conjuntura; dos ganhos partidários de ocasião; e, finalmente, da incapacidade de avaliação do impacto dos regimes jurídicos que se criam “ex novo”, remetendo-se a descodificação de compromissos deliberadamente embastecidos para a Justiça Constitucional.

É certo que a Constituição de 1976 sempre manifestou um reduzido grau de aptidão integradora da sensibilidade nacional, contribuindo o seu preâmbulo panfletário, o seu programatismo estatista, os seus princípios sociais quiméricos e a sua desnecessária extensão normativa, para a criação de resistências e “alergias” quanto à sua fácil aceitação psicológica em muitos sectores da Comunidade. Contudo, pese o facto de o autor destas linhas ser um constitucionalista afectivamente pouco afeiçoado ao texto originário de 1976, ele não deixa de considerar como juridicamente nociva a política do “remendo constitucional permanente” que, desde a revisão constitucional de 1997, vai desfigurando a Lei Fundamental da República, ameaçando convertê-la, a subsistir a mesma linha de evolução, numa manta de retalhos problemática, criadora de litígios espúrios e insusceptível de interiorização pelos cidadãos.

O domínio que se escolheu para esta breve análise relativa ao défice estratégico do decisor constitucional, consiste no modelo de ordenação das autonomias poítico-administrativas dos Açores e da Madeira, na sua vertente legislativa.

Trata-se de uma área que parece reflectir o modo como sucessivos exercício tácticos passaram a possuir o “animus” das revisões constitucionais, procedendo-se a alterações, uma vezes desnecessárias, outras extemporâneas e outras ainda, pautadas por simples exercícios contraditórios com os regimes anteriores que desfiguraram a unidade e a coerência do pensamento constitucional sobre a matéria.

Em Estados com uma autonomia territorial avançada e amadurecida, como é o caso dos federalismos norte-americano e alemão, a evolução das relações entre o centro e a periferia não tem sido marcada por avanços e recuos erráticos traduzidos em sucessivas revisões constitucionais. As normas da Lei Fundamental têm mantido uma muito apreciável estabilidade e as novidades acabam, frequentemente por resultar da jurisprudência e da legislação infra-constitucional.

Mesmo nos regimes unitários regionais espanhol e italiano, mais incertos, e instáveis nas relações entre categorias normativas, a linha de rumo de uma autonomia evolutiva parece caminhar, tanto no sentido de uma maior aproximação entre regiões de autonomia comum e autonomia privilegiada, como também no sendeiro de uma difusa meta federal ou pós-federal, procurando revisões constitucionais como a italiana de 2001(3), preparar esse processo que, todavia, não foi aceite em 2006, mediante voto negativo expresso em referendo.

Ao invés, em Portugal, a história dos últimos trinta anos demonstrou que nunca existiu um objectivo estável no modelo de organização territorial, para além de uma ideia difusa de “autonomia progressiva”, expressão que reflecte tanto uma fuga à definição de qualquer estratégia aplicada em permanência, como o abandono do processo de regionalização a todas as vicissitudes de ordem conjuntural.

A autonomia progressiva para o poder político regional parece ter, apenas, o “céu como limite” e quiçá, algo envergonhadamente, para os demais actores, a preservação da integridade do Estado e do núcleo das suas funções de soberania.

De entre as vicissitudes que mais contaram para a evolução “ziguezaguiante” do modelo constitucional português de autonomia legislativa regional e da sua implosão parcial em 2004, destacou-se a força de pressão dos ramos autonómicos dos partidos do bloco central, exibida nas diversas revisões ordinárias do texto fundamental.

Essa pressão tomou-se mais intensa no decurso de períodos onde se encontram ausentes maiorias absolutas monopartidárias sólidas, situação que tornou as lideranças dos principais partidos do Governo e da oposição mais dependentes desses ramos regionais(4). Foi o que ocorreu em 1997, com um protagonismo do ramo social-democrata da RA da Madeira no processo de revisão econstitucional e em 2004, onde a influência do referido ramo foi paralelamente reforçada pelo ramo socialista da RA dos Açores, tendo o centralismo clássico do PS sofrido uma alteração, a partir do momento em que adquiriu um reduto regional no arquipélago açoreano(5).

Importa acrescentar que a falta de uma estratégia constitucional para as regiões com autonomia político-administrativa é acompanhada, paralelamente, por uma situação deficitária análoga, em matéria de regionalização administrativa do Continente, o que traduz a ideia-força de que os decisores constitucionais têm ou uma dificuldade ou uma relutância crónica, em perspectivarem a organização constitucional do espaço territorial(6).

2. Efeitos de um défice de pensamento estratégico nas revisões constitucionais em matéria de repartição de competências legislativas entre o Estado e as Regiões Autónomas

A história da regionalização político-administrativa não é propriamente uma história de insucesso num Estado de pequena dimensão territorial e com forte coesão nacional, como Portugal em que não são as especificidades das populações insulares ou nas suas “históricas aspirações autonomistas” (como algo retoricamente proclama o n.° 1 do art.° 225.° da CRP) que justificaram a regionalização periférica mas, fundamentalmente, a forte descontinuidade territorial dos arquipélagos atlânticos.

Não estará pois em causa, nesta a análise, a avaliação do sucesso do modelo regional para as populações insulares, o qual parece ser evidente. Estará, sim, em debate, a falta de coerência e o défice estratégico dos decisores constitucionais quanto ao modelo organizativo das mesmas autonomias bem como os elevados custos deste último, para o todo nacional, não apenas no plano da igualdade financeira e prestacional, mas sobretudo, na perturbação que as vacilações da moldura jurídica das autonomias tem importado para o sistema de fontes legislativas uni-tárias.

Em suma, o percurso constitucional das autonomias insulares tem constituído uma verdadeira saga, caracterizada por um fenómeno de revisão constitucional permanente. Fenómeno, caracerizado pela emissão de regimes jurídicos instáveis e contraditórios, como se procurará demonstrar de seguida, numa análise aos quatro estádios evolutivos que marcaram o sistema das relações inter-legislativas entre o Estado e as regiões autónomas dos Açores e da Madeira.

2.1. Primeiro período (1976/1989): um modelo embrionário de vinco centralista

O sistema assentou, a partir do texto originário da Constituição, num estranho modelo de repartição horizontal de competências em lista plural, com algumas semelhanças com o que foi consagrado na Constituição da II República espanhola: na Constituição da República Portuguesa figurava a discriminação de competências legislativas dos órgãos de soberania (primitivos arts. 164.° 164.°, 167.°, 168.° e 200.°); constava igualmente, um acervo de competências mínimas atribuídas às regiões (primitivo art.° 229.°); e remetia-se para os estatutos de autonomia(7) um elenco de matérias da esfera concorrencial atribuído à competência legislativa regional (8).

Os decretos legislativos regionais podiam ser apenas emitidos no domínio das matérias situadas fora da reserva expressa de competência dos órgãos de soberania (e que se firmou como área de concorrência paralela e, depois, também, complementar entre o Estado e as duas regiões). Contudo, tal regra não significava que os mesmos decretos pudessem regular livremente qualquer matéria situada, em abstracto, nesse universo concorrencial. Na verdade, os actos legislativos regionais, encontravam-se limitados, em termos positivos, por uma cláusula competencial de carácter móvel, designada por interesse específico regional (alínea a) do n. ° 1 do primitivo art. ° 229.°) e, simultaneamente, no plano positivo e negativo, pelas leis gerais da República. Estas eram leis estaduais emitidas na esfera concorrencial paralela com as regiões dotadas de relevo imediato para todos os cidadãos. As suas normas podiam descer ao pormenor, sendo vedado aos actos regionais contraditá-las, sob pena de invalidade.

A Revisão Constitucional de 1982 logrou aperfeiçoar o texto originário. Assim o n.º 4 do art.° 115.° procedeu à definição do conceito de leis gerais da República [que, na base de um critério formal, espacial e material, eram caracterizadas como todas as leis e decretos-leis que, pela sua razão de ser (unitária), se aplicavam sem reservas a todo o território nacional]. E o n.º 3 do mesmo preceito confirmou a proibição de os decretos legislativos regionais contrariarem as leis gerais da República.

O modelo criado pautava-se por algum centralismo mitigado, compreensível num momento de arranque e experimentação do regime autonómico, mas simultaneamente, também de equilíbrio entre os interesses envolvidos.

Em todo o caso, desde cedo, as primeiras divergências doutrinárias puseram a nu insuficiências várias do texto constitucional, tais como:

i) Falta de precisão sobre se a enumeração das matérias de interesse específico regional nos estatutos era ou não taxativa, ficando no ar a dúvida sobre se as regiões poderiam reger exploratoriamente matérias de potencial interesse específico, fora do marco estatutário;

ii) Falta de caracterização da noção de interrese específico regional na Constituição, tendo a definição sido “delegada” no Tribunal Constitucional, cuja jurisprudência procedeu a essa tarefa mediante um enunciado que aplicou de forma constante e estável (tendo constituído o parâmetro dominante da declaração de inconstitucionalidade de leis regionais), se bem que, a partir de 1989, o mesmo se tenha mostrado desadequado em relação a novos tipos de competências legislativas regionais que foram introduzidas (sobretudo as complementares);

iii) Falta de precisão, no n.º 3 do antigo art.° 115.°, de critérios relativos à relação de prevalência entre as leis gerais da República e os decretos legislativos regionais, conduzindo a uma total falta de critério uniforme que permitisse, com segurança, indicar ao operador jurídico administrativo qual o direito aplicável em caso de antinomia;

iv) Insuficiência da componente material do critério de identificação das leis gerais da República no n.º 4 do antigo art.° 115.°, o que levou alguns a entenderem que a sua identificação se sustentaria, caso a caso, na base de critérios materiais; e outros a “presumirem” como leis dessa natureza todas as que não excluíssem uma parcela do território do seu âmbito de aplicação (sem prejuízo de essa presunção poder ser ilidida, no caso de não ostentarem uma verdadeira razão de ser unitária justificativa da sua aplicação a todo o território).

A situação descrita em iii) conduziu a uma radical falta de consenso doutrinário e jurisprudencial: por um lado a jurisprudência admitiu uma compressão quase total dos decretos legislativos regionais pela normação de pormenor das leis gerais da República(9); por outro, certos Autores buscaram, sem grande êxito, encontrar, nas vagas enumerações das matérias de interesse específico presentes nos estatutos, um limite ao excesso de densidade reguladora às leis gerais da República(10); e por último ainda, certos expoentes da doutrina ignoraram a proibição de contrariedade expressa no n.° 3 do art.° 115.° e defenderam que os decretos legislativos regionais (como lei especial) poderiam derrogar as leis gerais da República (na qualidade de lei geral(11).

2.2. Segundo período (1989/1997): a ficção das novas competências legislativas

A Revisão de 1989 não logrou pôr fim a nenhuma das dúvidas geradas pelo preceituado constitucional a que se fez menção no parágrafo precedente. Ainda assim, foram aditadas (através, respectivamente, das alíneas b) e c) do n.º 1 do antigo art.° 229.°) novas competências legislativas à “lista regional” dos poderes autonómicos enunciada na Constituição. Traduziram-se, as mesmas, na faculdade de as regiões legislarem mediante autorização legislativa, sobre áreas indeterminadas do universo das matérias não enumeradas na CRP, bem como procederem ao desenvolvimento de leis estaduais de bases, relativamente a matérias da área concorrencial e a certos domínios da reserva relativa de competência da Assembleia da República(12).

Enquanto as competências delegadas nunca foram utilizadas até à sua reforma verificada em 2004, as competências complementares foram-no, embora de uma forma escassa.

Com efeito, as autorizações legislativas às regiões autónomas sempre careceram de um objecto inteligível. Elas constituíram, emblematicamente, o exemplo de um instituto que, até 2004, nunca foi racionalmente pensado quanto à sua finalidade e consequencialidade jurídica.

2.3. Terceiro período (1997/2004): uma pseudo-devolução de poderes convertida em espada de dois gumes

A revisão constitucional de 1997 pautou-se por duas características fundamentais:

i) Enquanto transferiu, com a “mão direita”, mais poderes para as regiões os quais foram associados a ganhos semânticos (como o relativo ao “downgrading” do estatuto do Ministro da República, em domínios laterais) ela retirou dissimuladamente outros poderes, com a sua mão esquerda;

ii) Procurou dar resposta a algumas das dúvidas equacionadas supra em 2.1. a propósito do regime de autonomia legislativa regional, criando, todavia, ainda uma maior incerteza jurídica traduzida em práticas legislativas de perfeição duvidosa.

Examinemos os traços dominantes da revisão considerada(13).

A. Nova arrumação na listagem das competências

No que ao sistema de repartição horizontal de competências diz respeito, o sistema de listagens sofreu algumas alterações.

O quadro de repartição de competências legislativas em lista plural manteve-se, mas foi objecto de uma alteração.

Assim, uma nova redacção dada ao art.° 228.° procedeu explicitamente a uma enumeração de matérias de interesse específico regional, para além das constantes do art.° 227.° da CRP (renumeração dada ao primitivo artigo 229.°), muitas das quais constavam, anteriormente, dos estatutos de autonomia.

Procurou-se, deste modo, constitucionalizar uma nova lista regional de matérias de interesse específico, oriundas dos estatutos, sem que se tenha entendido o alcance real desta opção. Em suma, dentro do modelo de lista plural, manteve-se na Constituição uma lista de competências estaduais, conservou-se outra lista relativa a competências regionais (desagregada em dois artigos distintos) e conservou-se a listagem estatutária, embora esvaziada de significado, atenta a transfusão de matérias operada, da sua esfera, para o art.° 228.° da C.R.P..

A listagem elaborada primou pela sua radical incompletude, ao ponto de ser legítimo questionar a respectiva razão de ser.

É que, o carácter incompleto da enumeração manifestou-se através da faculdade de as regiões poderem legislar na esfera do interesse específico, fora do âmbito das listagens constitucionais e estatutárias, mormente através de autorizações legislativas (alí-nea b) do n.° 1 do novo art.° 227.°; do desenvolvimento de bases em áreas concorrenciais indeterminadas (primeira parte da alínea c) do n.° 1 do mesmo artigo); e da faculdade de as regiões legislarem sobre matérias de interesse específico não enumeradas (alínea o) do art.° 228.°).

A redacção então conferida ao art.° 228.° procurou, aliás, resolver, através de uma singela redacção, dois problemas doutrinários pendentes: determinar que a enumeração estatutária (e também constitucional) seria exemplificativa e não taxativa e definir, finalmente, a noção de interesse específico.

O resultado ficou além dos eventuais propósitos clarificadores. Isto porque, ao optar pela não taxatividade das enumerações, o legislador deixou pendente a razão de ser das mesmas. Teria, na realidade, bastado para atingir o mesmo efeito que o legislador optasse por uma enumeração de lista estadual e permitisse às regiões legislar, em sede de competência concorrencial paralela, nas matérias remanescentes (as quais escusariam de figurar na Constituição ou nos estatutos).

Preceitos com a dignidade jurídica de normas constitucionais e de normas estatutárias acabaram, assim, por serem reduzidos ao “status” de “normas exemplificativas” de competências regionais o que, em termos dogmáticos, suscita, desde logo, um problema de caracterização.

Por outro lado, a tardia definição de interesse específico nada acrescentou em termos de “mais valia jurídica”, sobretudo em tempos em que a rigidez e a axiologia centralista dessa medida de valor se encontrava a ser contestada. A alínea o) do art.° 228.° limitou-se, a bem da verdade, a proceder a um decalque da caracterização operada há muito pela jurisprudência constitucional, a qual já exibia alguma obsolescência.

Finalmente, toda a débil construção arquitectónica das enumerações de competências sofreu uma subtil e nova excepção, mas esta em detrimento das regiões, através da criação de uma “cláusula móvel” de redistribuição de poderes a favor do Estado, mediante a inclusão, no primitivo n.° 9 do art.° 112.° da CRP, de uma reserva de acto legislativo dos órgãos de soberania no respeitante à transposição de directivas comunitárias.

Assim, se uma directiva fosse emitida sobre uma matéria previamente disciplinada por leis estaduais e regionais, regulando estas últimas domínios de interesse específico reconhecidos por expressa previsão constitucional ou estatutária, caberia à lei ou decreto-lei que transpusesse a directiva, fazê-lo para todo o território, revogando a legislação regional precedente.

Deste modo, por negligência ou por uma subtil intenção maligna (situação que as regiões, demasiado ocupadas em desmantelar os então Ministros da República, deixaram passar ao lado) foi criado um instrumento encoberto, selectivo e mortífero de esvaziamento das competências legislativas regionais.

Esta cláusula móvel demonstrou, cabalmente que a valorização das autonomias, constituiu em 1997, uma espada de dois gumes.

B. O novo regime das leis gerais da República

Abordando, agora, outras alterações com forte impacto nas relações inter-legislativas, importará assinalar o novo regime das leis gerais da República, consideradas cronicamente pelo poder político da RA da Madeira como um instrumento de claro vinco centralista.

O propósito da revisão terá sido identificá-las formalmente e “encolher” a extensão do seu poder vinculativo sobre o conteúdo dos actos legislativos regionais. Cumpre antecipar, contudo, que nenhum dos objectivos foi alcançado.

Em primeiro lugar, no n.o 5 do art.° 112.° da CRP (renumeração do antigo 115.°), o conceito de lei geral da República foi objecto de um aditamento formal, determinando-se a necessidade de as mesmas leis decretarem expressamente essa sua natureza e suprimindo-se a fórmula que determinava a sua aplicação “sem reservas” a todo o território nacional.

À primeira vista, esta exigência destinou-se a pôr termo à querela da identificação desta categoria de leis paramétricas. Passou a ser fundamental que o legislador declarasse que o mesmo acto se destinaria a valer como lei geral da República, para que ele passasse a aplicar-se, nas regiões, como tal.

A inovação seria bem vinda em termos de segurança jurídica, se não tivesse criado nos deputados uma enorme confusão a propósito das matérias susceptíveis de serem reguladas pelas mesmas leis gerais da República. Com efeito, um sector da doutrina encabeçada por JORGE MIRANDA(14) considerou que após a revisão de 1997, as leis gerais da República passariam não só a disciplinar matérias concorrenciais, mas também reger matérias da reserva de competência dos órgãos de soberania.

Tivemos a oportunidade de formular algumas objecções a essa construção(15), já que nada na revisão efectuada permita sustentar semelhante conclusão. E reafirmámos que a alínea a) do n.° 1 do novo art.° 227.° continuou a separar nitidamente as matérias da reserva expressa de competência dos órgãos de soberania (onde as regiões não poderiam legislar) da área concorrencial onde operariam, em binários distintos, as leis gerais da República e os actos legislativos regionais, sem prejuízo de estes deverem respeitar os “princípios fundamentais” das leis gerais da República. Estas, leis unitárias na verdade, continuaram a operar, através desses princípios fundamentais, como um limite móvel aos decretos legislativos regionais, limite que só se justificaria se pudessem travar relações com estes, no espaço concorrencial.

De todo o modo, a ilustre opinião doutrinária aqui apreciada criticamente passou a entender que, ao poder reger tanto matérias concorrenciais como matérias reservadas, a lei geral da República decompor-se-ia em duas modalidades: a das leis gerais respeitantes à reserva soberana (que estariam dispensadas de declarar expressamente a sua natureza) e as leis gerais do domínio concorrencial que deveriam proceder à sua própria identificação nos termos do n.° 5 do art. o 112.°.

Não tendo colhido na prática legislativa parlamentar a tese da dispensa acabada de referir, mas gerando-se nos deputados o temor de que as regiões recusassem reconhecer como leis gerais da República, actos emitidos no âmbito da competência reservada aos órgãos de soberania, a Assembleia da República passou a carimbar como leis gerais da República toda a espécie de leis, quer reservadas, quer incidentes no universo concorrencial.

O carácter inadequado desta qualificação acabou por ser objecto de reparos por parte do Governo.

Uma informação do Gabinete do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros propôs que se retomasse a anterior prática de se qualificar apenas como leis gerais da República os diplomas legais da competência concorrencial do Governo com a Assembleia da República, pois nada na Revisão de 1997 autorizava uma alteração nesse domínio de incidência.

O referido ofício mereceu concordância do então Secretário de Estado (Despacho de 4-10-2000), bem como parecer favorável do CEJUR, tendo o Governo, a partir de então ensaiado flutuantemente uma prática diversa da Assembleia da República no processo de decretação das leis gerais da República, criando-se uma disparidade problemática em termos de unidade normativa e de certeza na produção do direito.

Em segundo lugar, as leis gerais da República passaram a vincular os decretos legislativos regionais comuns apenas quanto aos seus “princípios fundamentais” e não quanto à totalidade do seu preceituado (n.° 4 do art.° 112.°).

Não definiu o novo preceito constitucional em que consistiria esse novo conceito jurídico indeterminado de “princípios fundamentais,” tendo remetido a sua descodificação para o Tribunal Constitucional.

A opção do decisor constitucional constituiu um tremendo factor de insegurança jurídica que terá constituído, a nosso ver, o dobre de finados pelas leis gerais da República.

A circunstância de as leis gerais da República constituírem a grande massa da legislação concorrencial entre o Estado e as regiões e o facto de essa legislação se apresentar como uma normação de detalhe ou de pormenor converteu a selecção desses “princípios fundamentais” numa tarefa interpretativa ingrata.

Como decantar os “princípios fundamentais” de uma lei sobre comercialização de hortofrutículas? Quais os princípios fundamentais e a parte supletiva de uma lei de prevenção rodoviária ou da parte dominante do Código de Processo Civil?

Como o próprio legislador renunciou à tarefa de identificar esses princípios, os mesmos ficaram à mercê do intérprete, com os seguintes efeitos negativos:

i) o legislador regional ficou sem saber, com clareza, o que deveria ou não respeitar numa lei geral da República;

ii) Quando, ao legislar, contrariasse os princípios fundamentais da mesma lei geral, o decreto legislativo regional, no plano da execução administrativa, aplicar-se-ia preferentemente sobre a mesma lei (posição que recolheu a unanimidade da doutrina após a revisão de 1997), podendo a disciplina legal soberana ficar durante anos sem eficácia na região, até que o Tribunal Constitucional declarasse a ilegalidade do diploma regional;

iii) Dada a prática do legislador autonómico em incorporar em decreto legislativo regional leis gerais da República e introduzir-lhe adaptações (o que era proibido até 1997), gerou-se a maior insegurança sobre a validade e eficácia da legislação regional que realizasse essa incorporação, nos casos de caducidade, suspensão ou revogação da referida lei geral da República, ou ainda de alteração aos seus potenciais princípios fundamentais;

iv) A expressão “princípios fundamentais” revelou-se equívoca e conflitual, não só porque desadequada a leis de detalhe, mas também porque propiciadora de leituras minimalistas nas regiões.

A doutrina procurou ensaiar diversas definições desse conceito(16), convergindo na ideia de que os mesmos princípios não se reduziriam a directrizes ou bases (o que seria redundante já que as regiões dispunham do poder de desenvolver bases legais) e que se reconduziriam, como limites externos, aos fins da lei geral da República, podendo os mesmos ser recolhidos a partir de regras detalhadas.

Contudo, nenhuma caracterização foi tomada firme, nem sequer pelo Tribunal Constitucional.

Este, volvidos cinco anos sobre a última revisão constitucional, renunciou a uma definição, preferindo, evitar o conceito e decantar os referidos princípios “ad casum”, o que não deixou de constituir um factor de insegurança para o legislador e uma forma de investir o Tribunal em legislador “de facto”. O Tribunal passou a actuar casuisticamente, sem se reportar a um critério normativo devidamente densificado que parametrizasse os seus juízos de legalidade (cfr. Acórdãos n.os 631/99 e 532/2000).

Em terceiro lugar, passou a registar-se um “volte face” na relação de tensão imediata, no plano da eficácia, entre leis gerais da República e decretos legislativos regionais.

As leis gerais da República deixaram como se disse, de ter força suspensiva ou “preemptiva” sobre legislação regional antitética, passando os decretos legislativos regionais a prevalecer sobre as primeiras, na lógica do princípio da especialidade, sem prejuízo de poderem ser impugnados junto do Tribunal Constitucional em caso de violação dos “princípios fundamentais” da lei geral.

Esta alteração, contudo, por não resultar expressamente da Constituição, mercê de uma convergência doutrinária, acabou por criar dúvidas e perplexidades no operador administrativo.

Em quarto lugar, passou a entender-se, por via interpretativa, que as autorizações legislativas concedidas às regiões passariam a servir para desaplicar, no todo ou em parte, os “princípios fundamentais” das leis gerais da República, dividindo-se de imediato a doutrina entre os partidários da faculdade de os órgãos de soberania poderem revogar e alterar a autorização e revogar o diploma autorizado e os que negaram essa eventualidade, equiparando as autorizações a transferências definitivas de competências.

Em quinto lugar, a Constituição não deu resposta, em face da nova regra que determinou que as leis gerais da República decretassem expressamente essa sua natureza, à questão de se saber se as leis estaduais que dispusessem sobre domínios da área concorrencial e que não procedessem a essa decretação vigorariam, ou não, nas regiões como Direito supletivo.

2.4. Quarto período (2004): desabamento parcial do modelo anterior e opção por uma devolução de poderes legislativos com separação de âmbitos materiais

Os efeitos perturbadores da Revisão de 1997 em termos de falta de coerência do sistema de repartição de competências e de incerteza na identificação e operatividade paramétrica dos “princípios fundamentais” das leis gerais da República acabaram por determinar, em 2004, (por via de nova pressão dos ramos regionais dos dois maiores partidos políticos), uma alteração mais profunda do sistema ordenador das relações inter-legislativas entre o poder central e o periférico.

A Revisão de 2004 caracterizou-se, nos seu traços gerais, pela:

i) Opção clara por um modelo centrado na redução dos eixos de comunicação entre leis estaduais e regionais e pela tentativa (não inteiramente conseguida) de criação de domínios de competência regional “exclusiva”;

ii) Eliminação dos vínculos unitários do “interesse específico” e das “leis gerais da República” que condicionavam a autonomia legislativa regional;

iii) Redução dos eixos de prevalência das leis estaduais sobre as regionais, ao domínio dos estatutos, das leis de bases, das leis de enquadramento e das leis de autorização legislativa ( as quais foram profundamente alteradas no seu regime);

iv) Maciça transferência de matérias de virtual competência legislativa do Estado para as regiões, particularmente evidenciada nas faculdades de transposição de directivas e de legislar, mediante autorização legislativa, sobre matérias da reserva relativa de competência da Assembleia da República.

Detenhamo-nos, um pouco, na observação de algumas destas características.

A. Modelo de repartição de competências: retorno ao quadro primitivo de listagem de poderes legislativos dos órgãos estaduais e regionais

Em termos de modelo de repartição de competências, o paradigma da lista plural conservou-se, mas com um retorno a arquitectura primitiva.

Na Constituição, foi conservada uma listagem de matérias de competência estadual, uma listagem de matérias de competências (políticas, legislativas, administrativas, financeiras) regionais e uma remissão importante das restantes matérias de virtual competência autonómica, respeitantes ao universo concorrencial paralelo, para uma listagem sub-constitucional inscrita nos estatutos.

Tratou-se de uma opção simplificadora que desfez, com vantagem, os efeitos disfuncionais da Revisão de 1997, na parte em que esta propiciara a desvalorização dos estatutos em benefício de uma transfusão inconsequente das matérias constantes das leis estatutárias para uma segunda lista regional de enumeração Constitucional (art.° 228.° a qual foi, agora, suprimida).

Outra vantagem, em termos de simplificação, acabou por ser, salvo melhor opinião, a imposição de taxatividade da enumeração constitucional e estatutária dos poderes legislativos regionais.

Essa taxatividade parece decorrer:

i) Da fórmula prevista no n.° 1 do art.° 228.° segundo a qual “A autonomia legislativa das regiões autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania”, a qual não consente uma margem de exercício de poderes legislativos de tipo comum fora do estatuto (acrescendo-lhes ainda assim, os poderes legislativos de tipo mínimo (17); complementar(18) e autorizado(19), previstos na própria Constituição);

ii) Da supressão da antiga alínea o) do art.° 228.° que permitia expressamente as regiões legislarem fora das listagens constitucional e estatutária.

De acordo com o corpo do n.° 1 do art.° 227.° da CRP, as competências complementares, delegadas e mínimas devem ser definidas nos estatutos. Considera-se, contudo, que a sua caracterização na Constituição é suficientemente precisa para serem imediatamente exequíveis, independentemente de figurarem, ou não, nas normas estatutárias, as quais pouco mais devem dispor sobre esta matéria do que a reprodução da Constituição.

Por conseguinte, estima-se que a regra do corpo do n.° 1 do art.° 228.°, deverá ser conjugada, sistematicamente, com as primeiras três alíneas do n.° 1 do art.° 227.° da CRP, e valerá essencialmente para as competências comuns não enumeradas na Constituição. E que, se as competências complementares e delegadas previstas na CRP não forem reproduzidas nos estatutos, tal não obstará a que sejam exercidas a partir das normas constitucionais que as consagram, decorrendo aliás, esta asserção, da parte final do n.° 4 do art.° 112.° da Constituição.

Uma outra questão que permanece envolta numa nebulosa tem a ver com a delimitação da esfera da competência reservada aos órgãos de soberania (a qual configura em sentido amplo aquilo que definimos como “lista de competências do Estado”).

A alínea a) do n.° 1 do art.° 227.° da CRP veda às regiões legislarem sobre matérias reservadas aos órgãos de soberania, tendo sido alterada pela Revisão de 2004, a primitiva fórmula, “reserva própria” dos órgãos de soberania.

Ora, tal como é sabido, o Tribunal Constitucional através de uma jurisprudência controvertida, integrava na referida reserva, quer matérias expressamente reservadas aos órgãos de soberania (mormente as previstas nos arts. 164.° e 165.°, da CRP de entre outras), quer matérias e domínios materiais não enumerados na CRP, sempre que em nome dos princípios da unidade e solidariedade nacional aqueles detivessem um relevo imediato para todos os cidadãos (Ac. 348/93).

Tratou-se, no segundo caso, de um domínio móvel da reserva estadual, a qual permitia casuisticamente, ao Tribunal, integrar no binário soberano da concorrência paralela entre o Estado e as regiões, áreas que ia entendendo serem de relevo unitário e, como tal, subtraídas à competência regional.

Dir-se-ia que, com a revisão de 2004 e a consequente eliminação da expressão “competência própria” dos órgãos de soberania, a reserva de competência soberana teria passado a coincidir com as matérias expressamente reservadas na CRP. Verificou-se, contudo, que a escassa jurisprudência emitida pelo Tribunal Constitucional depois dessa data (cfr., por exemplo, o Ac. n.° 415/2005) continua a chamar difusamente à colação em obiter dictum, a sua antiga construção ampla da reserva de competência dos órgãos de soberania alargada a matérias não enumeradas na Lei Fundamental, criando uma forte ambiguidade sobre a respectiva subsistência.

Pese o facto de semelhante construção de recorte centralista não ter arrimo no texto da CRP, mesmo antes da 6.a revisão, ela terá ainda menos procedência depois dessa revisão podendo, se não for abandonada, vir a criar focos desnecessários de crispação com os entes regionais, assim como conflitos desnecessários, de competências num processo de repartição de poderes que a revisão constitucional de 2004 pretendeu (embora sem total êxito) tomar clara.

B. Remoção de limites ao poder legislativo regional: a supressão das leis gerais da República e do instituto do interesse específico das regiões

a) O fim das leis gerais da República e o pretenso nascimento das competências “exclusivas”

Como elemento verdadeiramente fundamental quanto à dimensão vertical do novo modelo de distribuição dos domínios materiais de competências estaduais e regionais e de relacionamento entre os respectivos actos legislativos emerge a eliminação da figura das leis gerais da República e do limite positivo do interesse específico regional, pulverizando-se um dos pilares originários do modelo de autonomia legislativa.

Em termos de qualidade legislativa e certeza do Direito, a eliminação das leis gerais da República afigura-se como positiva, dado que cessam todas as controvérsias e disfunções já aqui referidas, sobre:

— o seu âmbito material de regulação (ou seja, se incidiam sobre a esfera concorrencial como sempre defendemos ou se também incorporavam matérias reservadas aos órgãos de soberania);

— o carácter errático da sua identificação formal pela Assembleia da República e a contradição desse “método carimbante” com aquele que começou a ser utilizado, a partir de certa data, pelo Governo;

— a dificuldade experimentada pelo legislador e pelo Tribunal Constitucional na identificação dos seus princípios fundamentais e a insegurança jurídica derivada da ausência de um critério geral de identificação desses princípios;

— a querela relativa à virtual inconstitucionalidade da derrogação desses princípios por legislação regional delegada;

— a controversa vigência do conteúdo de leis gerais da República nas regiões, quando incorporado em diplomas regionais constelados de adaptações;

— e as incertezas e resistências ao novo regime de prevalência resultante da antinomia entre os princípios fundamentais destas leis e o disposto em decretos legislativos regionais de conteúdo contrário.

Com a supressão das leis gerais da República, as matérias do domínio concorrencial paralelo que incidam sobre domínios enumerados na Constituição ou nos estatutos, como de âmbito regional, continuam a ser disciplinadas por decretos legislativos regionais emitidos ao abrigo de competências legislativas comuns. Só que, no plano qualitativo, o exercício dessas competências comuns, alterou-se no sentido do reforço da liberdade conformadora do legislador regional.

Isto porque os poderes legislativos das regiões que se exercem sobre a grande massa de matérias de âmbito regional enunciadas nos estatutos, deixaram de se encontrar sujeitas ao parâmetro legal conformado pelos princípios fundamentais das leis gerais da República.

Será que a eliminação deste limite criou, tal como em Itália e em Espanha, um tipo de competências legislativas regionais tendencialmente “exclusivas” e “primárias”?

A intenção dos deputados e das forças insulares que condicionaram à distância o processo de revisão poderá ter sido essa, atento o carácter apressado com que certa doutrina se prontificou a celebrar o nascimento desse novo tipo de poderes.

A realidade acabou, porém, por não ser exactamente essa.

Se é um facto que um decreto legislativo regional comum que incida numa matéria de âmbito regional enumerada num Estatuto passa a assumir um carácter tendencialmente primário ou inovatório (deixando de respeitar as normas interpostas conformadas pelos princípios fundamentais das leis gerais da República e limitando-se a observar a Constituição e os vagos critérios estatutários) o facto é que essa primariedade pode vir a ser posta em causa por uma lei de bases editada pelo Governo ou pela Assembleia da República.

É que, constitui competência das assembleias legislativas das regiões, nos termos da alínea c) do n.° 1 do art.° 227.°, “Desenvolver para o âmbito regional os princípios e as bases gerais dois regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam.

Daqui resulta que se o Governo ou a Assembleia da República aprovarem um acto legislativo de bases, com eficácia geral para todo o território ou de eficácia limitada às regiões, em matéria concorrencial entre o Estado e as colectividades insulares, os actos legislativos regionais deverão observar essa legislação de bases sob pena de ilegalidade (por efeito da aplicação extensiva do n.° 2 do art.° 112.° bem como do n.° 3 do mesmo preceito, conjugado com a alínea b) do n.° 1 do art.° 281 ° da CRP).

Pelo que, a haver um decreto legislativo regional que colida com uma lei de bases estadual superveniente, o legislador autonómico deve alterá-lo de forma a harmonizar o seu conteúdo com essa lei subordinante, desaparecendo nessa coexistência material de disciplinas normativas estadual e regional, o carácter primário ou exclusivo da lei autonómica.

Em suma, os órgãos estaduais conservaram a faculdade de fixar parâmetros materiais às regiões, embora com carácter mais geral e menos denso do que os parâmetros constantes das leis gerais da República. E se é um facto que as competências regionais comuns, poderão ser, “ab origine”, tendencialmente primárias, elas ficarão sujeitas, a todo o tempo, a uma sub-primarização superveniente, no caso de os órgãos de soberania aprovarem uma lei de bases ou uma lei mista contendo bases gerais dos regimes jurídicos, sobre matérias onde as mesmas possam incidir.

A emissão de legislação de bases pode transformar o exercício de competências regionais comuns (centradas numa primitiva concorrência paralela com a legislação estadual) no exercício de competências qualitativamente diversas, ou seja, de competências complementares.

Em conclusão, obtiveram as regiões, um ganho em termos de aumento do diâmetro da sua discricionariedade legislativa, mas esse ganho não se transformou na vitória efemeramente reclamada por alguns, quanto à criação efectiva de competências regionais “exclusivas”, as quais não foram efectivamente consagradas.

b) A substituição do “interesse específico” pelo limite inerente ao “âmbito regional”

Paralelamente, foi extinto o limite positivo do interesse específico, cessando “ex abrupto” um conceito indeterminado que permitia à Justiça Constitucional invalidar diplomas regionais que não dispusessem sobre matérias que apenas ocorriam na região ou que aí tivessem uma especial configuração.

Doravante, as regiões passam a legislar, relativamente às matérias do universo concorrencial paralelo, no “âmbito regional, uma medida de valor constitucional algo indeterminada que configura um novo critério de delimitação competencial. De acordo com o n.° 4 do art.° 112.° da CRP, os decretos legislativos, independentemente do tipo de competência ao abrigo do qual são aprovados, “têm âmbito regional”.

Ocorre, deste modo, como que uma “decapitação” relativa dos eixos de comunicação entre leis estaduais e regionais na esfera concorrencial paralela, através de um regime de muragem entre distintos âmbitos territoriais relativos à mesma matéria, contribuindo o novo limite do “âmbito regional” para essa operação disjuntiva.

Trata-se de um critério de separação que dispensa, nesse universo concorrencial, a introdução de cláusulas de prevalência e que, salvo no caso da sempre possível emissão de leis de bases ou de enquadramento, lateraliza a presença de outras leis estaduais interpostas de escopo unitarista, tendo constituído uma inovação que fortalece as autonomias e reduz a incerteza da eleição do Direito a aplicar no caso concreto. Entre uma lei geral do Estado e uma lei especial da região que, concorram na dis-ciplina da matéria, a administração autonómica deve dar preferência aplicativa, em nome do princípio da especialidade, à lei regional.

A expressão “âmbito regional” constitui, ainda assim, um novo conceito indeterminado que se encontra sujeito ao teste da descodificação jurisprudencial.

Trata-se de um limite mais linear do que a noção de “interesse específico” dado aludir, fundamentalmente, à projecção de uma dada matéria na esfera geográfica ou espacial de uma região. Assim, uma política pública que ocorra num domínio como o turismo, deve decompor-se legislativamente numa esfera geral e numa esfera especial de carácter regional, sendo regulada por leis distintas. Apenas se a lei regional for revogada sem substituição ou se ostentar lacunas é que a lei geral aprovada pelo Estado poderá aplicar-se na região, já que aí vigora supletivamente (n.° 2 do art.° 228.° da CRP).

O facto é que o conceito pode sofrer um alargamento no plano substancial, ditado por exigências de especialidade. Na verdade, certos bens jurídicos de alcance unitário e relevo imediato para todos os cidadãos, mas com repercussão no âmbito geográfico das regiões, podem carecer de um denominador comum à luz do princípio da unidade e solidariedade nacionais (n.° 2 do art.° 225.° da CRP). Trata-se de um denominador que poderá ser negativamente afectado por legislação regional antitética passível de prejudicar os próprios objectivos da lei do Estado e os interesses da restante parte da população residente em Portugal.

Nessas circunstâncias, não será improvável que o Tribunal Constitucional venha a enxertar na noção de “âmbito regional” um limite negativo e positivo soldado à ideia de especialidade regional dos bens e interesses tutelados. E que julgue a inconstitucionalidade de decretos legislativos regionais que projectem indirectamente os seus efeitos para fora desse âmbito, em prejuízo dos princípios da unidade e solidariedade nacionais, comprometendo nomeadamente, o gozo ou fruição desses mesmos bens pelos cidadãos residentes noutras partes do território.

Deverá, contudo, o mesmo órgão, resistir à tentação de inocular o seu anterior conceito de interesse específico (de manifesto recorte centralista) na nova noção de âmbito regional. Isto, não só porque os dois conceitos constituem realidades não coincidentes e com lógicas distintas (a noção de âmbito regional alude a uma ideia de relativa separação de políticas de regulação na base de um critério predominantemente geográfico) mas também porque se criaria uma desnecessária crispação com as regiões e porque ficaria a ideia de que a Justiça Constitucional faria tábua rasa do texto da revisão de 2004, impondo pretorianamente os seus cânones normativos intemporais fora do amparo da Constituição positiva e ao arrepio das suas alterações.

C. Novos tipos de relações entre as leis-parâmetro do Estado e os decretos legislativos regionais: áreas de imprecisão no domínio da legislação de bases e da legislação delegante

A redução da comunicabilidade directa entre leis estaduais e regionais à esfera da legislação de bases (e de enquadramento) e ao campo das autorizações legislativas parece, em tese, ser um elemento positivo em termos de linearidade e certeza das relações inter-legislativas entre o Estado e as regiões. Isto, porque, numa primeira leitura, o quadro constitucional que disciplina directa ou directamente o regime dessa legislação paramétrica (n.° 2 do art.° 112.°, n.os 2 a 5 do art.° 167.°, alíneas a) e c) do n.° 1 e n.° 3 do art.° 198.°, alíneas b) e c) do n.° 1 e n.os 3 e 4 do art.° 227.° da CRP) é satisfatório em termos de clareza, precisão e aptidão para a prevenção de antinomias impróprias. Paralelamente, ele permite ao Estado que, em matérias essenciais onde deve pontificar um denominador comum unitário, o mesmo possa fixar parâmetros à legislação regional, com maior ou menor densidade.

Isto não significa que não se tenham quedado domínios de imprecisão no texto constitucional, no respeitante ao exercício das referidas competências legislativas complementares e delegadas.

Como se verá infra, a estabilidade desejável do anterior regime relacional entre normas legais de princípios e normas complementares terminou. Doravante haverá a considerar leis de bases dos órgãos de soberania de alcance geral e aplicáveis a todo o território nacional; leis de bases dos mesmos órgãos de soberania que tenham como destinatários exclusivos, as duas regiões ou apenas uma delas; e leis de bases regionais habilitadas por uma lei de autorização legislativa dos órgãos de sobe-rania.

a) Competências legislativas complementares

No tocante à competência complementar, o enunciado da alínea c) do n.° 1 do art.° 227.° da CRP não foi bem pensado. Enquanto a versão antecedente derivada da Revisão de 1997 limitava o desenvolvimento de bases ao domínio concorrencial e a um conjunto de matérias da reserva relativa de competência da Assembleia da República, o presente enunciado permite, em tese, o desenvolvimento de bases em todas as matérias relativamente às quais estas sejam passíveis de edição, nomeadamente, às próprias matérias da reserva absoluta.

Não se exclui literalmente, por exemplo que, no âmbito regional, os entes autonómicos desenvolvam as bases gerais da reserva absoluta de competência da Assembleia da República, tais como, as “bases gerais da organização, do funcionamento, do reequipamento e da disciplina das Forças Armadas” e as bases do Sistema de Ensino.

Embora no primeiro caso, razões lógicas de ordem unitária (fundadas na excedência do “âmbito regional”) mandem que se tenha como proibido esse desenvolvimento, o mesmo já se não passa no segundo caso, situação que constitui um factor disfuncional numa política pública de forte recorte unitário. O desenvolvimento das bases do art.° 164.° deveria, na verdade, encontrar-se vedado às regiões.

b) A delegação legislativa para a aprovação de leis de bases regionais

No que concerne à competência delegada, é um facto que a revisão de 2004 procurou conferir um sentido útil a esse poder legislativo (o qual fora um nado morto em 1989 quando confrontado com os seus pressupostos originários). E esse sentido é dado por força do acesso das regiões às matérias da reserva relativa de competência da Assembleia da República previstas no art.° 165.° da CRP, mediante delegação legislativa da Assembleia da República, com exclusão de algumas matérias de vinco unitarista(20). Estamos perante uma opção que, na generalidade, deve ser saudada, na medida em que representa um acréscimo útil de competências regionais.

Sem embargo, acabou por se registar uma má avaliação do decisor sobre os efeitos disfuncionais resultantes da inclusão indevida de outras matérias de função unitária e servidas por leis de escopo soberanista no campo dos domínios que são passíveis de delegação legislativa nas regiões. Este é, manifestamente, o caso das bases sobre a protecção da natureza (alínea g) do n.° 1 do art.° 165.°)s, regime geral do arrendamento rural e urbano (alínea h) do mesmo artigo), bases da política agrícola (alínea n)), bases gerais do estatuto das empresas públicas e das fundações públicas (alínea u) e bases do ordenamento do território e do urbanismo (alínea z)).

Se as assembleias legislativas das regiões, ao abrigo da alínea c) do n.° 1 do art.° 227.°, dispõem da competência para o desenvolvimento dessas bases e regimes gerais, contidos em leis dos órgãos de soberania, qual o sentido de elas próprias poderem aprovar as bases regionais sobre essas matérias, mediante “decretos legislativos regionais de princípios” autorizados e circunscritos ao âmbito regional? Qual o sentido de os parlamentos das regiões aprovarem leis regionais de bases que elas próprias irão desenvolver?

Sob um ponto de vista de racionalidade e coerência inter-legislativa dos efeitos das normas sobre a normação, a inclusão das referidas matérias no universo das delegações revela ser juridicamente defeituosa e propiciadora de incertezas e antinomias.

Se, por exemplo, estiver em vigor uma lei de bases estadual da política agrícola desenvolvida por decretos legislativos regionais, qual o efeito que sobre ela terá um decreto legislativo regional de bases, autorizado pela Assembleia da República? Derroga a primeira? Desaplica-a no todo ou em parte no espaço regional? Assim parece, à luz de um critério de maior especialidade e de tutela do âmbito regional o que não deixa de ser chocante, dado que as bases constituem um denominador comum unitário de uma política pública.

E sendo editada uma lei estadual de bases superveniente e com alcance geral, sobre a mesma matéria, será que a mesma também revoga, para além da antiga lei de bases estadual, o decreto legislativo de bases regional? A questão é duvidosa e permite interpretações divergentes, sendo defensável, no nosso entendimento, que à luz do princípio da especialidade, a lei de bases de alcance geral apenas possa revogar lei de bases regional mediante uma revogação expressa, valendo simultaneamente como acto do poder delegante que avoca competências e assim faz cessar a eficácia do acto que foi objecto da delegação.

E será, finalmente, que os decretos legislativos regionais autorizados que editem bases podem ser sujeitos a alterações e emendas nos termos do art.° 169.° da CRP, por remissão do n. ° 4 do art.° 227.° e ser revogados por legislação estadual comum? Ou será antes que se devem equiparar a normas beneficiárias de verdadeiras transferências perpétuas de competências, das quais resultaria a impossibilidade futura de o Estado poder impor denominadores normativos unitários nas regiões? Trata-se de uma questão que não é nova e em que a doutrina se divide, devendo ter sido clarificada na última revisão ordinária. Pela nossa parte aderimos à primeira solução com os fundamentos já expressos noutra obra(21).

Situações de insegurança jurídica crítica podem ocorrer no caso de os decretos legislativos regionais de bases regularem, de acordo com o objecto da lei de autorização, apenas algumas das matérias regidas por uma lei estadual que aprove as bases gerais dos regimes jurídicos. Teremos, assim, um mesmo decreto legislativo regional de desenvolvimento a concretizar leis de bases estaduais e leis de bases regionais partilhando domínios distintos da mesma matéria. O exercício de semelhante poder legislativo adivinha-se incerto.

Sob um ponto de vista de política constitucional, parece muito pouco inteligível que, nas importantes matérias passíveis de serem objecto de autorização legislativa, o Estado se despoje de um instrumento importante de realização positiva do princípio da unidade e solidariedade nacionais, “amigo das autonomias”, como é o caso da lei de bases, permitindo a sua substituição nas regiões por decretos legislativos regionais de bases.

Dir-se-á, talvez, em abono da solução consagrada que o Estado logra conservar a sua proeminência através das leis de autorização legislativas cujos limites podem ser, em tese, ainda mais detalhados e precisos do que as directrizes das leis de bases.

Seremos, contudo, confrontados com cadeias normativas esdrúxulas, em que as leis de autorização legislativa às regiões passam a operar materialmente como genuínas leis de bases que vinculam outras leis de bases (regionais) e estas os diplomas regionais de concretização. A existência supérflua de dois níveis de parametricidade na cadeia exposta complica, em vez de agilizar, o sistema normativo e aumenta as hipóteses de antinomias e vícios no plano da invalidade normativa.

Por outro lado, é de questionar a razão de ser da existência de decretos legislativos regionais de bases em territórios de reduzida dimensão como os arquipélagos insulares, em que é o próprio órgão que aprova as bases (a Assembleia Legislativa Regional) aquele que procede, necessariamente, ao seu desenvolvimento.

Em suma, a escolha de uma boa parte das matérias sujeitas a delegação legislativa nas regiões careceu de uma avaliação prévia do seu impacto assumindo-se como um defeito típico de concepção nas normas constitucionais sobre a normação, passível de projectar consequências nefastas sobre a produção do Direito ordi-nário.

Fica, pois, depositado na inteligência e bom senso do legislador parlamentar a decisão de restringir drasticamente a concessão de autorizações legislativas às regiões, no respeitante à edição de diplomas regionais de bases.

D. A nova competência regional para a transposição de directivas: correcção de uma injustiça através de um cheque em branco

Com a revisão de 2004 corrigiu-se o excesso da Revisão Constitucional de 1997 que vedava a transposição de directivas por acto legislativo regional, depreciando a esfera de competências legislativas regionais. A nova redacção do n.° 8 do art.° 112.° da CRP permite às regiões transpor directivas em matérias situadas fora da reserva de competência dos órgãos de soberania que sejam reconhecidas, através das listagens constitucional e estatutária, como fazendo parte do âmbito regional.

Trata-se de uma conquista justa, na medida em que esse poder era há muito reconhecido às regiões autónomas italianas e espanholas.

Todavia, em relação ao regime que impera nos ordenamentos espanhol e italiano, o n.° 8 do art.° 112.° é portador de uma insuficiência grave.

Na realidade, “quid juris” se a região autónoma se abstiver de transpor a directiva?

Quanto a este aspecto, a solução será fazer aplicar supletivamente no espaço regional o Direito estadual que transpõe a directiva, cumprindo a este respeito saudar, também no que concerne à Revisão de 2004, o reconhecimento expresso da aplicação do Direito estadual da esfera concorrencial nas regiões sempre que inexistir legislação regional própria sobre a matéria (n.° 2 do art.° 228.°)(22).

Todavia, no caso de a transposição regional ser insuficiente, imperfeita, qualitativamente omissiva ou deficiente, o instituto da aplicação supletiva da legislação do Estado não resolve o problema.

No caso da a transposição respeitar a matérias cobertas pela legislação delegada, é possível a Assembleia da República revogar o diploma autorizado. Fora do campo da delegação a única solução será fixar para a região, leis de bases relativas à transposição que imponham ao mesmo Ente, a modificação e correcção do diploma de transposição defeituoso, previamente emitido.

Faltou, quanto a este ponto que fosse previsto, nos mesmos termos dos ordenamentos espanhol e italiano, um poder substitutivo dos órgãos de soberania, dado que são estes e não as regiões quem, em nome do Estado, respondem perante a União Europeia pelo incumprimento da incorporação adequada e tempestiva das directivas no ordenamento interno.

3. Epílogo

Com a Revisão de 2004 parece ter-se intentado atingir um modelo de repartição de competências legislativas entre o centro e a periferia pautado:

a) Por uma maior simplificação arquitectónica em termos de arrumação dos domínios cometidos à competência do Estado e das regiões;

ii) Pela redução de categorias legais do Estado dotadas de poder vinculante relativamente ao conteúdo da legislação regional;

iii) Por uma mais significativa liberdade de conformação do legislador regional e pela maior certeza nos efeitos das relações de tensão entre as leis paramétricas do Estado (leis de bases, de enquadramento e de autorização), sobre os diplomas autonómicos;

iv) Pelo maior acervo material de competências atribuídas às regiões, nomeadamente no domínio da transposição de directivas e na esfera das autorizações legislativas.

Continuou-se, contudo, a não se avaliar com o rigor desejável as opções normativas consagradas, daqui resultando: - a possibilidade de o Tribunal Constitucional poder conservar cânones hermenêuticos de recorte mais centralista, nomeadamente, através de uma interpretação extensiva do conceito de matérias reservadas aos órgãos de soberania e de uma definição restritiva da medida de valor configurada pela noção de “âmbito regional”; relativização da inovação inerente à criação de competências regionais tendencialmente primárias, por parte da força expansiva horizontal das leis de bases estaduais; a faculdade de as regiões não estarem, em abstracto, inibidas de proceder ao desenvolvimento de leis de bases em domínios de virtual interesse soberano (como as bases relativas à educação às Forças Armadas); a possibilidade de as assembleias regionais, mediante autorização legislativa poderem aprovar decretos legislativos regionais de bases, desconstruindo-se um importante instrumento legal com carácter unitário; e da impossibilidade de os órgãos de soberania disporem de um poder substitutivo relativamente a transposições regionais defeituosas de directivas comunitárias.

Não deixa de ser surpreendente em termos do pensamento estratégico da política constitucional que, para se chegar a este ponto de equilíbrio, tenha sido necessário elaborar “ab origine” um sistema complicado, assistemático e gerador das maiores incertezas no plano das relações inter-legislativas, que foi acumulando enxertos inúteis e contraditórios de revisão para revisão, tendo finalmente implodido quando, em 2004 se pôs termo ao amontoado incoerente e ineficiente de normas sobre a normação gerado pela revisão de 1997. Não deixa de ser, também, paradoxal verificar que o maior factor de crise em termos de certeza na aplicabilidade das leis em Portugal, a qual chegou ao ponto de inquinar a qualificação expressa das próprias leis da República, tenha resultado, afinal, de deformidades conceptivas evitáveis, nas normas de repartição de competências entre o Estado e duas pequenas colectividades periféricas.

Considera-se, ainda assim, que pese as suas insuficiências relativas, se deverá optar pela estabilização e exploração das virtualidades do modelo instituído em 2004, o qual apresenta potenciais aptidões para reduzir a incerteza nas relações entre os actos legislativos do Estado e das regiões, utilizando limites mais redondos sobre a normação legal, de forma a alargar a discricionariedade do seu poder normativo, permitindo a este respirar. E admite-se, ainda, que não deixa de ser positivo que as normas dos órgãos de soberania deixem de ser condicionadas permanentemente na sua qualificação e operatividade própria, pelas vicissitudes regionais.

Julga-se que, passado o tempo de resolução de algumas dúvidas interpretativas sobre o funcionamento do novo modelo, a conflitualidade no relacionamento normativo entre o Estado e as regiões se irá deslocar lentamente para o domínio financeiro, mais propriamente, para a capacidade de as regiões custearem, sem ultrapassagem dos limites orçamentais de endividamento fixados em cada ano, no Orçamento do Estado o exercício de competências sobre novos âmbitos materiais que lhes foram atribuídos.

Será no âmbito desta questão que poderá vir a emergir, não uma autonomia “progressiva” de contornos erráticos, mas uma autonomia madura e cooperativa.


Notas:

(*) Professor da Faculdade de Direito de Lisboa.

O presente artigo desenvolve a intervenção feita num colóquio realizado em Dezembro de 2006, na Faculdade de Direito de Lisboa, no âmbito das comemorações relativas ao nascimento do Professor Marcello Caetano.

(1) CARLOS BLANCO DE MORAIS “Justiça Constitucional”–II–Coimbra-2005—p. 606 e seg.O n.° 4 do art.° 8.° remete para os tratados institucionais em vigor, mormente para o Tratado de Nice que, como os anteriores tratados, não determina no seu art.° 249.°, o primado das normas comunitárias sobre a Constituição, sendo distinto do teor do art.° I-6 do Tratado Constatitucional em processo de ratificação, o qual tenta impor esse primado absoluto. Assim sendo, a primeira parte do n.° 4 do art.° 8.° comporta, redundantemente, um sentido idêntico ao do n.° 3 do mesmo artigo e a segunda parte (respeito das normas comunitárias pelos princípios do Estado de direito democrático) enferma igualmente de redundância pois de acordo com as presentes relações jurídicas entre a CRP e o Tratado de Nice, as normas comunitárias devem observar não apenas os referidos princípios mas, também, a restante parte da Constituição material. A situação só se alterará se o Tratado Constitucional europeu renegociado entrar em vigor com uma norma igual à do seu actual art.° I-6.

(2) Cfr. JORGE MIRANDA “Acabar com o Fernesim Constitucional” in AAVV “Evolução Constitucional e Perspectivas Futuras”–Lisboa-2001-p. 651 e seg.

(3) Sobre a revisão constitucional de 2001, vide GIUSEPPE DE VERGOTTINI “Diritto Costituzionale” Padova-2006-p. 668 e seg.

(4) Pressão exercida sobre partidos de oposição com lideranças incertas ou frágeis ou em partidos de apoio ao Governo desprovidos de maioria absoluta ou com maiorias absolutas assentes em coligações relativamente dependentes dos deputados eleitos pelas regiões.

(5) Haverá, contudo, que reconhecer que as propostas directas e, sobretudo, as indirectas oriundas da maioria governante nos Açores se revelaram mais apuradas do que as da Madeira, na revisão constitucional de 2004 (como atesta a problemática inerente à reserva de iniciativa regional relativa à lei orgânica em matéria eleitoral).

(6) Observemos a evolução do quadro constitucional de programação da regionalização administrativa do território continental.

1.° O texto originário da Lei Fundamental parecia distinguir, algo difusamente, o acto jurídico público de “instituição simultânea” das regiões, relativamente aos actos de “instituição concreta”, que dependeriam do voto favorável da maioria das assembleias municipais da área concernente às regiões em formação, as quais corresponderiam às regiões-plano.

2.° Na revisão de 1982 deixou de se falar, no texto da CRP, na distinção entre instituição simultânea e instituição concreta (todas as regiões seriam criadas simultaneamente); a ideia de estatuto passou a ser substituído pelo de lei; e a vontade constitutiva dos municípios para a criação de cada região foi eliminada, passando as assembleias municipais a terem um papel puramente consultivo na criação simultânea dos entes regionais.

3.° A revisão de 1989, mantendo o modelo anterior de criação simultânea por força de lei acabou, não só, com a garantia constitucional de audição dos municípios mas com a correspondência entre as novas regiões e as regiões-plano.

4.° Com a lei de revisão constitucional de 1997 atribuiu-se à lei-quadro da organização regional o valor de lei orgânica; a instituição das regiões ao resultado de um referendo nacional; e a instituição de cada uma delas, a uma decisão favorável, expressa em consulta específica “relativa a cada área regional”(o que significaria que, em caso de um voto favorável ao referendo e desfavorável nalguns casos específicos, o País ficaria transformado num “queijo gruyere”, com regiões em certas parcelas e um estrutura municipalizada noutras, o que implicaria uma pura anomia administrativa).

O resultado final foi uma recusa ao processo regional, através de uma maioria expressiva, tendo o processo sido cancelado até à data. Ao que parece será o mesmo de novo relançado em próxima legislatura, após uma política legislativa de “factos consumados”, que criará, por lei ordinária, uma espécie de colectividades com poderes eleitos, sem que se lhes chame regiões, utilizando-se, posteriormente, num ambiente anestesiado, o referendo para ratificar o que a presente maioria parlamentar tenta designar por “regionalização sem dramas”, mas que não é mais do que uma regionalização sub-reptícia feita de pequenos passos.

Eis, em balanço, o resultado de uma acumulação de tácticas constitucionais desencontradas e contraditórias que redundaram, em 1998, num voto de desconfiança popular.

(7) Através da alínea a) do n.° 1 do art.° 229.°).

(8) CARLOS BLANCO DE MORAIS, “A Autonomia Legislativa Regional”–Lisboa 1993-p. 423 e seg.

(9) Cfr. Ac. n.° 91/84 de 6-10.

(10) CARLOS BLANCO DE MORAIS, ult. loc. cit., p. 635.

(11) JORGE MIRANDA, “A Autonomia Legislativa e o Interesse Específico das Regiões Autónomas” in AAVV, “Estudos Sobre a Constituição”, I, Lisboa, p. 314 e seg.

(12) CARLOS BLANCO DE MORAIS, ult. loc. cit., p. 443 e seg.

(13) Mais desenvolvidamente, CARLOS BLANCO DE MORAIS, “As Competências Legislativas das Regiões Autónomas—no contexto da Revisão Constitucional de 1997—ROA—1998”, op. cit. p. 7 e seg.; JORGE MIRANDA, “Manual (...)”–Vol. V, 1997, p. 381 e seg.; MÁRIO JOÃO BRITO FERNANDES-ALEXANDRE SOUSA PINHEIRO,” Comentário à IV Revisão Constitucional”, Lisboa, 1999, p. 265 e seg. e p. 493 e seg.; e o número monográfico da revista “Legislação”, “A Revisão Constitucional de 1997”, 19/20, 1997 [CARLOS BLANCO DE MORAIS (p. 9 e seg.), GOMES CANOTlLHO (p. 41 e seg.), JORGE MIRANDA. (p. 63 e seg.), MARIA LÚCIA AMARAL (p. 105 e seg.) e PAULO OTERO (p. 123 e seg.].

(14) JORGE MIRANDA “Manual de Direito Constitucional”–V–Coimbra-1997—p. 391.

(15) CARLOS BLANCO DE MORAIS “As Competências Legislativas (op. cit.) p. 20 e seg.

(16) Cfr. CARLOS BLANCO DE MORAIS, “As Competências Legislativas das Regiões Autónomas ( ... )”. No sentido de os princípios não poderem ser captados aprioristicamente, GOMES CANOTILHO (“A Revisão Constitucional (…)”, op. cit., p., 42).

(17) Referimo-nos às escassas matérias de competência legislativa regional que se encontram dispersas no n.° 1 do art.° 227.° e que se designam, por vezes, de “competências mínimas”.

(18) No que respeita ao desenvolvimento e leis de bases (alínea c) do n.° 1 do art.° 227.°), existe um campo de indeterminação, dado que as regiões podem desenvolver leis de bases estaduais editadas no domínio concorrencial. De todo o modo, são as leis estaduais a fixar a matéria sujeita a esse desenvolvimento.

(19) Cfr. alínea b) do n.° 1 do art.° 227.°.

(20) De acordo com a alínea b) do n.° 1 do art.° 227.°, ficam excluídas das autorizações, as matérias das alíneas a) a c), primeira parte da alínea d), alíneas f) e i), segunda parte da alínea m) e alíneas o), p), q), s), t), v), x9, e aa) do n.° 1 do art.° 165.° da CRP.

(21) CARLOS BLANCO DE MORAIS “As Competências (…)” op. cit, p. 63.

(22) Solução que defenderamos em “As Competências (…)” op. cit, p. 64.