Francisco Castro Fraga - O regime do novo arrendamento urbano


AS NORMAS TRANSITÓRIAS
(Título II da Lei 6/2006)


Pelo Dr. Francisco Castro Fraga

I) O PROCESSO LEGISLATIVO E SEUS ANTECEDENTES

A génese de um diploma legal tem inevitáveis repercussões no seu texto—e a sua análise, principalmente quando está em causa um tema com a importância de uma reforma do arrendamento urbano, é essencial como elemento da interpretação.

Basta recordar que se trata de uma matéria que vai, de novo, integrar o Código Civil — e, ainda hoje, quase 40 anos após a sua entrada em vigor, os estudos prévios, os sucessivos anteprojectos e as actas das comissões revisoras continuam a ser instrumentos indispensáveis de estudo.

Por isso convém recordar os passos que conduziram à Lei n.° 6/2006, recentemente publicada e que, atenta a vacatio legis de 120 dias, irá entrar em vigor no dia 28 de Junho de 2006.

Como é certamente do conhecimento de todos, o anterior Governo (PSD/CDS) apresentou uma proposta de lei de autorização legislativa sobre a matéria do arrendamento urbano—que a Assembleia da República chegou a aprovar, mas que, entretanto, caducou pela sua dissolução.

O sistema então preconizado, muito embora certamente não isento de críticas, tinha o mérito da clareza:

— para os contratos de futuro vigoraria o RNAU, conjunto de normas a inserir no C. Civil: delas resultava um contrato baseado essencialmente na autonomia das partes, com regras claras e facilmente compreensíveis;

— os contratos de pretérito continuariam a reger-se pelo RAU, tendo sido estabelecido um regime transitório que impulsionaria a transição dos contratos do antigo para o novo regime, com actualizações progressivas de rendas;

— ficavam unicamente de fora os contratos habitacionais de inquilinos com mais de 65 anos, dificultando-se, no entanto, as suas posteriores transmissões: dentro de um prazo razoável eles extinguir-se-iam;

— as próprias regras de transição remetiam, quer na fixação das rendas, quer na extinção do contrato, para a vontade das partes, afastando, pois, a fixação administrativa de rendas e, em geral, o recurso a comissões arbitrais.

O conjunto dos diplomas — de um modo especial o que continha as disposições a introduzir no Código Civil — era tecnicamente apurado e foi testado por pareceres de alguns dos maiores especialistas na matéria (designadamente diversos professores das Faculdades de Direito das Universidades de Lisboa e de Coimbra e da Universidade Católica do Porto).

Apesar disso, o Governo de então entendeu adoptar a forma de proposta de lei de autorização legislativa, o que permitiria um ainda maior apuramento técnico na redacção dos diplomas de execução.

No decurso da discussão pública, o PS criticou a forma adoptada, defendendo que o método mais correcto seria o da proposta de lei (não de autorização legislativa) e fez diversas sugestões de alteração, algumas das quais foram incorporadas no diploma.

Na votação na generalidade absteve-se e, na especialidade, votou favoravelmente a maioria das disposições—sendo que as que mereceram maior oposição foram precisamente as relativas ao regime transitório, tendo já na altura sido defendida a ideia do aproveitamento do valor patrimonial dos prédios urbanos, calculado nos termos do CIMI, para base da actualização das rendas dos contratos vigentes, designadamente os celebrados anteriormente ao RAU, que, assim, se manteriam em vigor sem outras alterações significativas.

No seu programa, o Governo actual propôs-se apresentar, em 100 dias, uma proposta de lei que visasse os seguintes objectivos: reanimar o mercado de arrendamento, defender o mercado, aumentar a autonomia privada, facilitar as obras nos prédios de arrendamento antigo e pôr cobro às casas devolutas—objectivos esses que em nada se diferenciam dos que presidiram à anterior reforma.

Pareciam, assim, estar criadas todas as condições para uma reforma do arrendamento urbano, na linha da anteriormente aprovada, salvo no que diz respeito ao regime transitório: aliás, o curto prazo de 100 dias que o Governo se concedeu para tal apontava, uma vez que, num tão exíguo espaço de tempo, dificilmente seria possível fazer uma reforma inteiramente nova.

No cumprimento desse prazo, o Conselho de Ministros aprovou, em 28/06/2005, uma primeira versão da proposta, que fez publicar no seu sítio na Internet(1).

A versão que deu entrada na Assembleia da República foi aprovada 29 dias depois, em 27/07/2005.
Da primeira para a segunda versão constam 73 alterações, quer de forma, quer de substância.
De entre as alterações substanciais, salientam-se:

Regime das benfeitorias;
Limitação a 3 anos da recuperação de aumentos de renda não feitos;

c) A ampliação das causas específicas de resolução dos contratos de arrendamento;

d) Graduação do direito de preferência do arrendatário;

e) Especificação do momento em que a denúncia pelo arrendatário produz os seus efeitos;

f) Estabelecimento de um período mínimo de 3 anos para a habitação pelo senhorio ou pelo descendente quando tenha denunciado o contrato com esse fundamento;

g) Consequências para o senhorio em caso de incumprimento dos fundamentos da denúncia;

h) A eliminação do pagamento pelo senhorio de um ano de renda em caso de denúncia do contrato de duração indeterminada com aviso prévio de 5 anos;

i) Obrigação de comunicação ao senhorio da locação do estabelecimento comercial;

j) Aumento de 5 para 10 anos do prazo supletivo dos contratos para fins não habitacionais;

k) Não extensão aos arrendamentos para habitação não permanente ou para fins especiais transitórios da faculdade de recurso para a Relação independentemente do valor da causa;

l) Extensão ao deficiente, com mais de 60% de incapacidade, da faculdade de diferimento da desocupação do locado habitacional;

m) Regime fiscal transitório para os prédios urbanos arrendados;

n) Exigência de notificação avulsa ou contacto pessoal de advogado ou solicitador de execução nas comunicações do senhorio destinadas à cessação do contrato por resolução;

o) Alteração de regime da legitimidade das associações para intervirem nas acções relativas a contratos de arrendamento;

p) Alterações formais, em número de 4, às regras que regulam o título que serve de base à execução para entrega de coisa certa;

q) Alteração do conteúdo do documento que serve de base à consignação em depósito;

r) Alteração profunda das normas que regulam a aplicação do NRAU aos contratos celebrados anteriormente à sua entrada em vigor;

s) Pormenorização das regras de aplicação do coeficiente de conservação;

t) Aditamento da incapacidade superior a 60% nas circunstâncias invocáveis pelo arrendatário na sua resposta à iniciativa do senhorio;

u) Alteração dos requisitos da comunicação que constitui a iniciativa do senhorio;

v) Alteração às regras de actualização das rendas em dois anos;

w) Alteração às regras de actualização das rendas em cinco anos;

x) Alteração às regras de actualização das rendas em dez anos;

y) Exigência de comunicação da concessão do subsídio de renda ao senhorio;

z) Aplicação ao sucessor das regras das alterações das circunstâncias;

aa) Alteração do regime da aquisição forçada ao prédio pelo inquilino quando o senhorio não realize obras de conservação;

ab) Aditamento da transmissão de mais de 50% das posições sociais como pressuposto da actualização imediata da renda;

ac) Alteração de 5 para 3 anos do prazo de exploração em comum do sucessor com o arrendatário, como fundamento da transmissão por morte deste, do contrato de arrendamento não comercial;

ad) Abolição do direito de preferência do senhorio na aquisição das quotas da sociedade arrendatária;

ae) Densificação da autorização legislativa no que se refere a obras coercivas;

af) Densificação da autorização legislativa no que se refere à definição do conceito fiscal de prédio devoluto;

ag) Alteração dos diplomas a publicar pelo Governo como legislação complementar.

Dessas alterações substanciais:

— 13 vieram agravar a posição do senhorio;
— 3 vieram agravar a posição do inquilino;
— 2 incidem sobre matéria importante mas são algo confusas, não se percebendo quem beneficiam;
— 15 revestem carácter meramente técnico;
— 10 incidem sobre disposições a integrar no Código Civil;
— 2 incidem sobre disposições a integrar no C.P. Civil;
— 13 incidem sobre as normas transitórias.

A existência de um tão grande número de alterações substanciais demonstra, desde logo, insegurança quanto às soluções adoptadas — até porque algumas, no capítulo das normas transitórias, implicaram uma subversão do sistema preconizado (refere-se, em concreto, a alteração das normas que regulam a aplicação do NRAU aos contratos celebrados anteriormente à sua entrada em vigor).

Por outro lado, estas alterações — feitas, como se pode imaginar, sob pressão do pouco tempo disponível — implicaram o surgimento de contradições e deficiências de carácter técnico, algumas tão graves que criavam dificuldades (algumas insuperáveis) de interpretação e que levavam a que dificilmente se pudesse atingir o pensamento legislativo.

Isto sucedeu apesar de ter sido aproveitado todo o trabalho anteriormente feito—e que constituiu a base técnica da, então, proposta legislativa e da actual lei.

Isso é particularmente visível em toda a matéria que irá integrar o Código Civil; mas as próprias normas transitórias têm como base a estrutura e os conceitos então desenvolvidos: as comunicações, o justo impedimento, a diferenciação de regimes conforme os contratos sejam celebrados antes ou depois do RAU, conforme se trate de arrendamentos habitacionais ou não habitacionais, os conceitos de RMNA e RABC, o esquema iniciativa do senhorio/resposta do arrendatário, etc, etc.

Assim sendo, não deixa de ser injusto que sejam críticas — e, ainda para mais, infundadas—as únicas referências feitas à proposta do anterior governo, na exposição de motivos na exposição de motivos que acompanhou a proposta de lei n.° 34/X.

Da discussão que se seguiu na Assembleia da República, designadamente em sede de comissão, novas alterações foram introduzidas, sendo que algumas se traduziram em consideráveis melhorias técnicas mas, outras, foram produto de acordos de última hora, redigidos à pressa, no âmbito da comissão parlamentar; e, assim, chegamos ao actual texto que, como não poderia deixar de ser, enferma dos padecimentos inerentes a todo este atribulado processo legislativo.

Esses padecimentos são, desde logo, de carácter técnico — por certo, consequência do pouco tempo de preparação do diploma e do facto de não se ter adoptado a forma de lei de autorização legislativa.

Se tivesse sido adoptada esta forma, a lei teria fixado apenas as bases, as directivas, a seguir nos diplomas de execução — o que facultaria mais tempo e a possibilidade de maior apuramento técnico na preparação destes, podendo, designadamente, serem consultados jurisconsultos especialistas na matéria.

De salientar, a este propósito, que o trabalho de adaptação de um conjunto de diplomas, com uma linha de orientação centrada essencialmente na autonomia das partes, para uma orientação mais vinculística e baseada na imposição de soluções, é tarefa difícil e que requer profunda reflexão — e isto, principalmente, quando se trata de introduzir ou alterar normas no Código Civil, diploma de apuradíssima técnica jurídica.

Sem prejuízo de muitos(2) outros destacam-se, como exemplos de deficiências técnicas, os seguintes:

— art. 1083.° n.° 1 e 2 do Código Civil(3): pelo menos aparentemente contraditórios uma vez que o n.° 1 refere que, se há incumprimento há resolução; mas no n.° 2 distinguem-se diversos tipos de incumprimento (os que levam à resolução e os que não levam — aliás, neste n.° 2 deveria falar-se em facto ou em comportamento e não em incumprimento);

— arts. 1038.° g) e 1109.° n.° 2 CC — o prazo para a comunicação ao senhorio da locação do estabelecimento é de 15 dias ou de um mês?

— art. 1074.° n.° 5, referente a benfeitorias no âmbito do arrendamento urbano que cria um regime diferente do previsto para a locação (art. 1064.° n.° 1) e para as benfeitorias em geral (art. 1273.°), prevendo, não os consagrados jus tollendi ou indemnização, conforme as situações, mas o direito a uma compensação:

—o art. 29.° n.° 1 da Lei 6/2006(4) é inútil, por repetir o art. 1074.° n.° 5;

—o art. 29.° n.° 3, inserido num capítulo limitado aos arrendamentos habitacionais, está claramente deslocado.

A orientação política, em termos de fixação das grandes linhas orientadoras do diploma, parece também não ter sido a melhor, fundamentalmente no que se refere à manutenção de laivos de vinculismo e à opção por meios repressivos, designadamente de carácter fiscal; é o que se irá demonstrar.

II) A ORGANIZAÇÃO SISTEMÁTICA DA LEI 6/2006

A Lei n.° 6/2006 divide-se em três títulos, estando os dois primeiros subdivididos em capítulos, secções e subsecções:

— Título I — Novo Regime do Arrendamento Urbano
Capítulo I — Alterações legislativas
Capítulo II — Disposições gerais
—Secção I — Comunicações
—Secção II — Associações
—Secção III — Despejo
—Secção IV — Justo impedimento
—Secção V — Consignação em depósito
—Secção VI — Determinação da renda
— Título II — Normas Transitórias
Capítulo I — Contratos habitacionais celebrados na vigência do Regime do Arrendamento Urbano e contratos não habitacionais celebrados depois do Decreto-Lei n.° 257/95, de 30 de Setembro
Capítulo II — Contratos habitacionais celebrados antes da vigência do RAU e contratos não habitacionais celebrados antes do Decreto-Lei n.° 257/95, de 30 de Setembro
—Secção I — Disposições gerais
—Secção II — Actualização de rendas
—Subsecção I — Arrendamento para habitação
—Subsecção II — Arrendamento para fim não habitacional
—Secção III — Transmissão
— Título III — Normas finais

A observação atenta da organização sistemática do diploma—aliás razoavelmente clara, mas nem sempre cumprida pelo próprio legislador — é fundamental para a sua correcta interpretação, tendo em vista, como refere o art. 9.° n.° 1 do C.C. a reconstituição do pensamento legislativo.

O âmbito desta exposição tem por objecto o regime transitório—incidindo, pois, fundamentalmente, sobre o Título II: mas outras normas há que, designadamente pelo seu âmbito geral, podem e devem ser também analisadas.

III) A APLICAÇÃO DA LEI NO TEMPO

E dentro destas é fundamental o artigo 59.° — a primeira disposição do Título III — que regula a aplicação da lei no tempo.

Ele contém três números, sendo o primeiro e o terceiro de aplicação genérica; o segundo regula uma situação específica (direito de preferência).

O n.° 1 contém duas regras:

— O NRAU(5) aplica-se aos contratos celebrados após a sua entrada em vigor;
— O NRAU aplica-se às relações contratuais constituídas que subsistam nessa data, sem prejuízo do previsto nas normas transitórias.

Este número deve ser conjugado com o disposto no art. 60.°n.° 1 que revoga o RAU “salvo nas matérias a que se referem os artigos 26.° e 28.° da presente lei”.
Destas disposições pode concluir-se que:

— todos os contratos de arrendamento urbano, passados ou futuros, passarão a reger-se pelo NRAU;
— aos contratos de arrendamento celebrados anteriormente à entrada em vigor desta lei (ou, usando a terminologia legal, às relações contratuais então subsistentes) aplicar-se-ão também as normas transitórias que, em situações determinadas, poderão afastar ou diferir a aplicação de normas contidas no NRAU.

O n.° 3 do art. 59.° contém uma disposição útil e que se afigura correcta: havendo normas supletivas de sentido diferente entre o NRAU e o RAU, aplicam-se as constantes deste último diploma aos contratos celebrados antes ou na sua vigência.

IV) AS NORMAS TRANSITÓRIAS

As chamadas normas transitórias ocupam o Título II, dividido em dois capítulos destinados, grosso modo(6), à regulamentação dos contratos pós RAU e pré RAU.

O arranjo sistemático de todo este título não parece ser o melhor, uma vez que há normas aplicáveis a todos os tipos de arrendamentos que deveriam ser reunidas num capítulo à parte, abrindo-se, depois, um outro capítulo com a regulamentação específica dos arrendamentos pré RAU—já que os pós RAU não incluem qualquer regra que lhes seja aplicável apenas a eles.

Os arts. 26.° e 28º, juntamente com o já analisado art. 59.º, constituem as normas estruturantes, os pivots de toda a regulamentação dos contratos subsistentes na data da entrada em vigor da Lei 6/2006.

E, se se lhes acrescentar os arts. 57.° e 58, está reunido o conjunto das normas aplicáveis a todos os arrendamentos então vigentes.

Trata-se de disposições de grande importância: mereceriam, pois, um esforço suplementar de clareza e de apuramento técnico para obviar às deficiências que persistem (apesar do esforço realizado, confirmado após comparação entre a redacção constante da proposta de lei 34X e a redacção final).

A análise destas disposições trará à tona d’água essas deficiências.
E a primeira é, desde logo, a contradição entre a epígrafe do Capítulo I, Título II— que refere os contratos habitacionais celebrados na vigência do RAU e os contratos não habitacionais celebrados depois do DL 257/95 de 30/09 (sic) — e o n.° 1 do art. 26.° (único artigo desse capítulo), que alude apenas aos contratos celebrados na vigência do RAU.

Trata-se de um caso, raro, de contradição entre a epígrafe do capítulo e o texto do seu único artigo — que, em princípio, deveria ser ultrapassada pela maior valia deste. No entanto, a comparação com o texto do art. 27.° inculca exactamente o contrário.

Por outro lado, a ratio legis leva a concluir que o que se pretende tomar como ponto de referência é a data da entrada em vigor do DL 257/95 e não (como indicia a letra da lei) a data sua publicação.

Do exame do conjunto das normas contidas nos artigos 26.° e 27.° extrai-se um conjunto de regras gerais aplicáveis a todos os contratos que subsistam na data da entrada em vigor desta lei:

— à transmissão por morte aplica-se o disposto nos arts. 57.° e 58.°, adiante analisados;
— os contratos de duração limitada mantêm o regime de “denúncia”—que tecnicamente constitui uma oposição à renovação —constante do RAU;
— os outros contratos, impropriamente chamados “sem duração limitada” regem-se pelas disposições aplicáveis aos contratos de duração indeterminada (arts. 1099.° a 1104.° do CC), mas com as seguintes alterações:
— nos arrendamentos para habitação:

1—continua a aplicar-se o disposto no art. 107.° do RAU (referente às limitações ao direito de denúncia em favor do arrendatário com mais de 65 anos, reformado por invalidez absoluta, totalmente incapaz para o trabalho, ou que se mantenha no locado, como inquilino há mais de 30 anos) — muito embora tal não conste do texto do art. 26.° n.° 4 al. a), esta disposição está obviamente limitada aos arrendamentos para habitação;

2—o montante da indemnização por denúncia para habitação do senhorio não pode ser inferior a um ano de renda calculada nos termos dos arts. 30.° e 31.° (4% do valor do locado, sendo este valor calculado nos termos que adiante se referem);

3—nunca há lugar a denúncia injustificada, por mero aviso com a antecedência mínima de 5 anos (cfr. al. c) do art. 1101.° do CC);

4—Deixa de se aplicar o referido em 1 e 2 após transmissão por morte a favor de filho ou enteado ocorrida após a entrada em vigor da presente lei.

— nos arrendamentos não habitacionais não pode haver denúncia injustificada, a não ser que ocorra um qualquer dos seguintes factos após a entrada em vigor da presente lei:
— trespasse;
— locação de estabelecimento
— sendo o arrendatário uma sociedade, ocorra transmissão inter vivos de posição ou posições sociais que determine a alteração da titularidade em mais de 50% face à situação existente quando da entrada em vigor da lei.

Estas são as regras aplicáveis, como se disse, a todos os contratos de pretérito (ou seja celebrados antes da entrada em vigor da Lei 6/2006), uma vez que são estabelecidas no art. 26.° (para os habitacionais pós RAU e para os não habitacionais pós DL 257/95) mas estendidas a todos os outros pelo art. 27.º.

Em comentário ao paradigmático e estruturante art. 26.° dir-se-á que ele:

— contém incorrecções técnicas;
— contém soluções de muito difícil, se não impossível, aplicação prática;
— socorre-se de factores exógenos à própria dinâmica do contrato para influenciar a sua própria regulamentação, perturbando o comércio jurídico;
— mantém o rigor do vinculismo, especialmente no âmbito dos arrendamentos não habitacionais em que os arrendatários sejam sociedades, as quais ficam, assim, claramente beneficiadas em relação aos arrendatários individuais.

Assim:

— o art. 107 do RAU, ressalvado pelo art. 26.° n.° 4 al. a), remete para disposições do RAU revogadas (arts. 69.°, 84.° e 85.°);

— a alínea b) do n.° 4 obriga à avaliação do prédio só para cálculo da indemnização de um contrato de arrendamento que se vai extinguir;

— como se faz, nas sociedades anónimas com acções do portador, a demonstração de haver transmissão inter vivos de posições sociais correspondentes a mais de 50% do capital social?

— porque se descrimina positivamente, no arrendamento não habitacional, a transmissão mortis causa em desfavor da transmissão inter vivos —quando é certo que é esta que, pela sua própria dinâmica, produz riqueza?

— qual o motivo pelo qual se beneficia a transmissão mortis causa de posições sociais quando, nos arrendamentos não habitacionais em que o inquilino é uma pessoa singular, o arrendamento termina com a morte deste (cfr. art. 58.°)? Qual a razão de ser desta inovação introduzida já em sede de discussão e votação na Assembleia da República?

— o desfavor com que é encarado o trespasse e a locação do estabelecimento não implicará perturbações ao normal desenvolvimento da actividade produtiva?

— a inexistência de uma norma de salvaguarda relativa aos trespasses, locações de estabelecimento e transmissão de posições sociais não irá provocar um acumular desses contratos até à entrada em vigor da Lei?

De salientar ainda que, nos contratos vinculísticos regulados pelo art. 26.° (habitacionais pós RAU e não habitacionais pós-DL 257/95), não há lugar a actualizações de renda para além das anuais, com base nos coeficientes fixados pelo INE: eles mantêm, pois, toda a carga vinculística até à sua extinção, o que é particularmente grave nos não habitacionais, que podem prolongar-se indefinidamente.

Cabe agora fazer referência aos arts. 57.° e 58º, que regulam a transmissão por morte de todos os arrendamentos pré Lei 6/2006, salientando-se, desde já, que são diferentes das constantes dos arts. 1106.° e 1113.° CC, estas aplicáveis aos contratos celebrados após a sua entrada em vigor.

No art. 57.° fixam-se as regras relativas aos arrendamentos para habitação — é claramente inspirado no art. 85 do RAU, mas com diferenças: exige sempre a residência no locado do transmissário; altera a posição relativa de descendentes e ascendentes(7), em benefício destes; limita a transmissão a favor de descendentes para os menores, estudantes até aos 26 anos e com grau de incapacidade superior a 60%; a transmissão para pessoa que viva no local em união de facto com o arrendatário não depende de prazo mínimo.

No art. 58.° determina-se a caducidade do arrendamento não habitacional por morte do inquilino “salvo existindo sucessor que, há mais de três anos, explore em comum com o arrendatário primitivo, o estabelecimento a funcionar no local”.

Trata-se de uma regra inovatória, mas de difícil interpretação: o que significa exploração em comum? Contitularidade material mas não formalizada? Mas isso significa o benefício de um negócio em fraude à lei(8)! Se houver mais do que um sucessor a comungar na exploração, o arrendamento transmite-se a todos? O que acontece no caso de o cônjuge casado em comunhão de bens não participar na exploração: o contrato caduca ou não caduca?

V) CONTINUAÇÃO; AS REGRAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS HABITACIONAIS PRÉ-RAU E NÃO HABITACIONAIS PRÉ-DL 257/95

Aos contratos habitacionais celebrados antes da entrada em vigor do RAU e aos não habitacionais celebrados antes da entrada em vigor do DL 257/95 aplicam-se, desde logo, as regras gerais referidas no capítulo anterior e dois tipos de normas específicas:

— regras sobre benfeitorias;
— faculdade de actualização das rendas;
— o denominado direito a obras.

As primeiras contêm-se no infeliz art. 29.º, que padece praticamente de todos os defeitos que se podem assacar a uma disposição legal:

— discrepância terminológica: no n.° 1 fala-se em “dá ao arrendatário direito” e no n.° 2 “confere ao arrendatário direito”;
— inutilidade do n.° 1: o art. 1104.° n.° 5 consagra exactamente a mesma solução legal, aliás criticável;
— errada inserção sistemática do n.° 3: ele tem aplicação a todos os arrendamentos não habitacionais (cfr. art. 26.° n.° 6 e art. 28.°) mas está inserido num capítulo que regula apenas os mais antigos (cap. II).

O conteúdo útil da disposição contém-se no n.° 2, o qual determina que, em caso de denúncia, pelo inquilino, dos contratos de arrendamento no seguimento de actualizações de renda previstos nas normas transitórias, ele poderá ser compensado—melhor dizendo indemnizado—pelas obras licitamente feitas, independentemente do estipulado no contrato de arrendamento.

Trata-se de uma norma repescada, à ultima hora, da reforma aprovada na anterior legislatura e que se afigura inteiramente justa, uma vez que a grande maioria dos contratos prevê a renúncia, pelo arrendatário, ao direito a indemnização pelas obras realizadas, sendo certo que essa estipulação se contem em contratos vinculísticos em que não se previam aumentos extraordinários de renda. Havendo, pois, uma alteração superveniente das circunstâncias legais que justificaram — ou que poderão ter justificado — a inclusão da cláusula, a sua não aplicação nas novas circunstâncias afigura-se perfeitamente justificada.

VI) A CORRECÇÃO DO VALOR DAS RENDAS

Antes de mais uma crítica terminológica: o termo “actualização” não parece o mais correcto, quer porque é também usado para as situações de “actualização anual de rendas”(9), gerando confusão e dificuldades na exposição, quer porque se dirige a uma realidade que pode nada ter que ver com a expressão em si mesma (actualização significa tornar actual uma realidade, sendo pois aplicável à situação de correcção de rendas por efeito da inflação; uma correcção feita com base numa avaliação pode distanciar-se, em maior ou menor grau, da renda inicialmente estabelecida por vontade das partes).

Por isso e por uma questão de clareza, nesta exposição será usada a expressão “correcção do valor das rendas”. Esta correcção, como já se referiu mas convém recordar, só tem lugar nos contratos habitacionais pré RAU e nos contratos não habitacionais pré DL 257/95, havendo regras gerais, aplicáveis a todos e regras específicas para cada um deles.

a) Regras gerais

São as seguintes:

— a correcção tem como limite o valor anual correspondente a 4% do valor do locado (art. 31.º);

— este é o produto do valor resultante da avaliação realizada nos termos dos arts. 38.° e ss do CIMI, multiplicado pelo coeficiente de conservação, mas só quando o prédio tiver sido construído há mais de 10 anos (arts. 32.° n.° 1 e 33.° n.° 1) —restrição, aliás, não compreensível, uma vez que esta disposição só se aplica a contratos de arrendamento celebrados há mais de 10 anos, portanto relativa a prédios cuja construção terminou necessariamente antes de 1995;

— o coeficiente de conservação (com 5 níveis: 5-excelente, 4-bom, 3-médio, 2-mau e 1-péssimo) reflecte o estado de conservação do prédio e a existência de infraestruturas básicas, devendo ser determinado por arquitecto ou engenheiro sob coordenação da CAM (arts. 33.° n.os 2 e 3 e 49.°);

— a correcção depende sempre da iniciativa do senhorio (art. 34.° n.° 1), estando esta submetida a determinados requisitos de forma (cfr. arts. 9.° e 10.°) e de substância (art. 38.° n.° 4);

— o prazo para a resposta do arrendatário é de 40 dias (art. 37.° n.° 1);

— no decurso desse prazo, o arrendatário pode, em alternativa à resposta e com comunicação ao senhorio, requerer nova avaliação, ocupando nela a posição de sujeito passivo e ficando o senhorio com a possibilidade de integrar a comissão de avaliação (art. 37.° n.° 6 e 7);

— a aplicação da nova renda é faseada em períodos anuais, dependendo o número de anos de determinadas circunstâncias referentes aos arrendatários (arts. 38.° e 43.° n.° 2);

— o faseamento da renda é feito com base na diferença entre os valores da renda antiga e da renda corrigida, dividido pelo número de anos do escalonamento, mas com limites na correcção em 5 ou 10 anos — 50 euros mensais no primeiro ano e 75 euros mensais no segundo ano e seguintes; estes limites comportam, no entanto, duas excepções: se o montante da correcção for inferior ao da actualização anual, é este o valor a ter em conta; no último ano a renda devida é a comunicada pelo senhorio, acrescida dos coeficientes anuais que entretanto tenham vigorado (arts. 40.° e 41.°);
— a aplicação da nova renda, nos sucessivos valores obtidos em consequência do escalonamento, ocorre sempre após comunicação do senhorio, sendo devida no terceiro mês seguinte ao dessa comunicação (art. 43 n.° 1 e 3);

— o arrendatário pode denunciar o contrato no seguimento da iniciativa do senhorio ou das comunicações deste para aplicação das rendas corrigidas na sequência do faseamento, devendo desocupar o locado no prazo de 6 meses; neste caso e durante esse período, mantém-se a renda anterior (arts. 37.° n.° 2 e 43.° n.° 5)(10);

— o arrendatário tem o dever de prestar a sua colaboração na realização dos actos necessários à avaliação fiscal e à determinação do coeficiente de conservação, sob pena de resolução do contrato (art. 36.º).

Da análise dessas regras — e dos arts. 37.º, 38.° e ss. 76.° e 77.° do CIMI—, parece poder concluir-se que o sistema preconizado, quanto à avaliação, é o seguinte:

— o senhorio que pretenda proceder à correcção das rendas deve, em primeiro lugar, requerer ao serviço de finanças competente que proceda à avaliação do imóvel, referindo expressamente o efeito para que ela se destina;

— o senhorio deve, também, obter de um engenheiro ou arquitecto um comprovativo do estado de conservação do locado e da existência de infraestruturas básicas;

— se o senhorio não concordar com o resultado da avaliação poderá requerer uma segunda avaliação, realizada por uma comissão composta por dois peritos regionais e por ele próprio (senhorio) ou por um seu representante(11);

— do resultado cabe impugnação judicial, nos termos definidos no Código de Procedimento e do Processo Tributário e que pode ter por fundamento qualquer ilegalidade, designadamente a errónea quantificação do valor patrimonial tributário do prédio;

— feita a avaliação, o senhorio comunica ao arrendatário o montante da renda futura, cujo montante anual não pode ultrapassar 4% do valor do locado (avaliação fiscal x coeficiente de conservação);

— se o inquilino não tiver optado pela denúncia do contrato a nova renda (eventualmente escolonada) é devida no terceiro mês seguinte ao da comunicação do senhorio;

— o arrendatário pode, no prazo de 40 dias contados da recepção dessa comunicação, requerer a realização de nova avaliação,(12) dando disso conhecimento ao senhorio, sendo que é o valor por ela fixado o que passa a ser considerado, devendo ser feitos os acertos correspondentes(13).

b) Regras especiais dos arrendamentos habitacionais

Aos arrendamentos habitacionais aplicam-se, para além das regras gerais que acabam de ser referidas, determinadas regras específicas, a primeira das quais determina a inviabilidade da correcção da renda se o nível de conservação do prédio for inferior a 3 (ou seja, mau ou péssimo) — cfr. art. 35.° b).

O prazo geral do escalonamento das rendas é de cinco anos (art. 38.° n.° 1), havendo dois prazos especiais:

1—de 10 anos quando (arts. 38.° n.° 3 e 37.° n.° 3):
a)—o agregado familiar do arrendatário disponha de um RABC(14) inferior a 5 RMNA(15);
b)—o arrendatário tenha idade igual ou superior a 65 anos ou deficiência com grau comprovado de incapacidade superior a 60%.

2—de 2 anos quando (art. 38.° n.° 2):
a)—o agregado familiar do arrendatário disponha de um RABC superior a 15 RMNA;
b)—o arrendatário não tenha no locado a sua residência permanente, salvo caso de força maior ou de doença, cumprimento de deveres militares ou profissionais do próprio, do cônjuge ou pessoa que com ele viva em união de facto, ou se estes permanecerem no locado.

O ónus da prova destes requisitos pertence:

— nas situações previstas em 1, ao arrendatário, que as deverá alegar na sua resposta, sob pena de não as poder invocar posteriormente; deverá, também na resposta, comprová-los documentalmente, excepto no que se refere à situação prevista em 1-a), se não tiver conseguido dispor do documento, mas demonstrar que o requereu; neste caso, deverá juntar o documento no prazo de 15 dias após a sua obtenção (art. 44.° n.os 1, 2 e 5);

— na situação prevista em 2-a), ao senhorio, que a deverá alegar na sua comunicação de iniciativa e provar através de documento obtido junto do serviço de finanças (art. 44.° n.° 3);

— na situação prevista em 2-b), ao arrendatário, competindo apenas ao senhorio a mera alegação na sua comunicação de iniciativa, o que implica a aplicação do prazo de dois anos, até que o inquilino demonstre(16) o contrário (art. 45.° n.° 3)(17).

De salientar que o faseamento ou escalonamento da aplicação da nova renda pode ser modificado, caso se verifique uma alteração das circunstâncias de fortuna do arrendatário ou em caso de falecimento deste (cfr. art. 47.°).

De realçar, ainda, que o inquilino habitacional, cujo agregado familiar disponha de um RABC inferior a 3 RMNA ou inferior a 5 RABC se tiver mais de 65 anos, tem direito a um subsídio de renda, devendo requerê-lo e comunicar o facto ao senhorio; esta comunicação faz suspender a aplicação da nova renda até comunicação da concessão, com posterior recuperação dos montantes em atraso (art. 46.º).

c) Regras especiais dos arrendamentos não habitacionais

Podem ser corrigidas as rendas relativas a contratos celebrados antes da entrada em vigor do DL 257/95, não dependendo a correcção do nível de conservação do imóvel, muito embora este nível tenha repercussão no valor locativo e, por consequência, no montante da renda.

O prazo regra do faseamento é de 5 anos, sendo de dez anos nas seguintes situações (art. 53.º):

— existindo no locado um estabelecimento comercial aberto ao público, o arrendatário seja uma pessoa singular, uma micro empresa ou o locado se situe numa ACRRU;
— o arrendatário tenha adquirido o estabelecimento por trespasse ocorrido há menos de 5 anos;
— a actividade exercida no locado tenha sido classificada de interesse nacional ou municipal.

Haverá aplicação imediata da nova renda:

— quando o arrendatário conserve o local encerrado ou sem actividade regular há mais de um ano, salvo caso de força maior ou ausência forçada que não se prolongue há mais de dois anos—aplica-se então o n.° 3 do art. 45.º: alegação pelo senhorio com o ónus de prova do contrário a competir ao inquilino, que passará a pagar de imediato a renda, sem qualquer escalonamento;
— quando ocorra trespasse ou locação de estabelecimento após a entrada em vigor da presente lei;
— sendo o arrendatário uma sociedade, quando ocorra transmissão inter vivos de posição ou posições sociais que determine alteração da titularidade em mais de 50% face à situação existente quando da entrada em vigor da presente lei.

Cabem aqui os comentários anteriormente feitos em relação a estas duas últimas hipóteses.

d) Apreciação crítica

O sistema preconizado levanta diversas perplexidades, é de difícil execução prática e de duvidosa constitucionalidade.

O processo de avaliação constante do CIMI foi (correctamente) pensado para fixar um valor fiscal para os imóveis, que sirva de base à sua tributação; por isso, os critérios em que se funda são objectivos e na comissão que preside à segunda avaliação, participam peritos nomeados pelo director de Finanças e o proprietário ou seu representante, sendo que, do resultado da avaliação cabe recurso para os tribunais administrativos e fiscais.

Mas a sua aplicação à actualização das rendas é de todo incorrecta.
Desde logo, por contrariar o princípio fiscal segundo o qual os bens devem ser tributados em função do valor que geram; aqui, o princípio funciona ao contrário: é o valor fiscal que determina o rendimento gerado pelo bem.

Desta inversão resultam — ou podem resultar — graves injustiças.
Desde logo, porque a fixação desse valor não resulta de uma livre negociação entre as partes, nem de uma avaliação feita expressamente para esse fim, com a participação igualitária das partes e garantias de defesa para ambas.

Nada disto sucede no sistema preconizado: o locatário não participa na avaliação requerida pelo locador e este apenas participa na comissão da avaliação requerida por aquele, sendo certo que é esta última que fixará o valor definitivo do prédio e, consequentemente, da renda.

Ou seja: um assunto que tem tudo a ver com as partes em contrato de arrendamento é decidido por uma instância administrativa, que se rege por critérios de direito público, com vista à fixação de um valor base para uma colecta e onde a participação das partes não está assegurada em termos de possibilitar uma defesa eficaz dos seus interesses.

Aos serviços de finanças é, no fundo, atribuída uma função jurisdicional, que o art. 202.° da Constituição reserva aos Tribunais: a inconstitucionalidade daí decorrente parece evidente, até porque a fórmula prevista, atentas as objecções levantadas, não pode configurar uma forma de composição não jurisdicional de conflitos.

VI) O DIREITO A OBRAS

No infeliz artigo 48.° dispõe-se que, se o senhorio não tomar a iniciativa de actualizar a renda, o arrendatário pode solicitar à CAM a determinação do coeficiente de conservação do locado e, se a classificação for inferior a 3, este pode intimar o senhorio a fazer obras.

Aí se estabelece também que o direito de intimação do arrendatário ao senhorio para a realização de obras, bem como as consequências do seu não acatamento, será regulado em diploma próprio. Mas o n.° 4 refere já quais são, em alternativa, essas consequências:

— executar ele próprio as obras dando disso conhecimento ao senhorio e à CAM, podendo, depois, efectuar a compensação com o valor da renda;
— solicitar à Câmara Municipal a realização de obras coercivas;
— comprar o prédio pelo valor da avaliação feita nos termos do CIMI.

Esta última hipótese é perfeitamente aberrante.
Começa por ser injusta: na verdade, o senhorio já se encontra descapitalizado por anos de renda degradada e, por isso, pode nem sequer ter possibilidades económicas de executar as obras.

A venda forçada é, assim, o corolário lógico de uma espoliação a que ele foi sujeito ao longo dos anos: de facto, tal como a renda, também o preço da venda será normalmente degradado, uma vez que é o fixado pela avaliação feita nos termos do CIMI, o que não dá quaisquer garantias efectivas de defesa dos interesses das partes.

A inconstitucionalidade desta norma é flagrante, por violação do art. 62.° da Constituição, de acordo com o qual apenas é permitida a expropriação por utilidade pública e mediante o pagamento de uma justa indemnização; ora, a situação em análise configura uma expropriação por utilidade particular e sem quaisquer garantias do pagamento de uma justa indemnização(18).

É evidente que a Constituição, no seu artigo 65.º, prevê igualmente o direito a uma habitação condigna; no entanto, as formas pelas quais o Estado (e não o particular) deverá assegurar tal direito—e que constam do seu n.° 2—não incluem nada de semelhante à medida proposta.

Para além disso, o que acontece se o senhorio se recusar a outorgar a escritura? E se ele, entretanto, tiver transmitido o prédio a terceiro? E se o prédio não estiver constituído em propriedade horizontal e o senhorio tiver feito obras em alguns locados e não tiver feito noutros?(19)

VII) APRECIAÇÃO GERAL DO SISTEMA ADOPTADO

Em apreciação geral, dir-se-á que o legislador optou por uma solução pouco ambiciosa e que vai criar sérios problemas técnicos, na sua aplicação prática.

Na verdade, a aplicação do NRAU aos contratos vigentes implica:

— por um lado, o afastamento de soluções mais arrojadas e a manutenção de outras mais próximas do vinculismo do que seria desejável, tendo em vista o necessário relançamento do mercado de arrendamento;
— por outro, vai trazer sérios problemas no campo da sucessão de leis no tempo que, muito embora possam fazer as delícias dos juristas, em nada beneficiarão os interessados e a confiança das partes neste contrato.

A demonstração destas afirmações não é difícil.
O NRAU prevê a figura dos contratos de duração indeterminada (no âmbito dos arrendamentos habitacionais, mas extensivo aos não habitacionais — cfr. arts. 1099.°, 1108.° e 1110.° do C.C.), que vem substituir os actuais contratos sucessivamente (e obrigatoriamente) renováveis.

Trata-se de uma figura que poderia ter ampla aplicação prática, com efectiva repercussão na estabilidade do arrendamento, se o seu regime fosse atractivo para as partes, designadamente para o senhorio: a ausência de prazo certo deveria ser compensada pela faculdade de denúncia (com justificação ou, na sua ausência, com determinado pré-aviso), acompanhada de um procedimento agilizado e sem recurso obrigatório a tribunal.

Acontece, porém, que a sua regulamentação é tudo menos atractiva para o locador, o qual não tem uma única vantagem neste tipo de contrato — só por mero lapso, ou por obscuras razões que neste momento não se conseguem descortinar, será adoptado(20).

Perguntar-se-á, então, qual o motivo que levou o legislador — que não poderá deixar de estar consciente deste facto — a optar por esse tipo de regime? A resposta só pode ser uma: a sua aplicação aos contratos vigentes (aos sucessivamente renováveis, ditos vinculísticos).

Só que, esta opção não irá trazer nenhuma vantagem ao relançamento mercado de arrendamento ou, até, à sua estabilidade (melhor assegurada num contrato de duração indeterminada, do que num arrendamento a termo certo).

Por outro lado, a aplicação do NRAU aos contratos vigentes irá trazer, como se disse, sérias dificuldades, de que se darão apenas dois exemplos:

— o novo diploma inovou (e bem) na regulamentação da resolução do contrato—foi substituída a tipicidade das causas de resolução por uma disposição de carácter genérico (facto que, pela sua gravidade ou consequências, torne inexigível à outra parte a manutenção do arrendamento — cfr. art. 1083.° n.° 2 do C. Civil), o que vem aproximar o arrendamento dos outros tipos contratuais; ora, tratando-se de um contrato duradouro, em que os factos violadores podem também ser duradouros, adivinham-se já sérias dúvidas e divergências quanto à concreta aplicação da lei antiga/lei nova;

— a matéria relativa às obras é, igualmente, objecto de uma regulamentação diferente: todas elas passam a competir ao senhorio, salvo estipulação em contrário (art. 1074.° C.C.), pelo que o arrendatário pode sempre compelir o senhorio a realizar todas as “requeridas pelas leis vigentes ou pelo fim do contrato”. A aplicação desta disposição aos contratos em vigor causa alguma perplexidade, quer porque vai ao arrepio da jurisprudência, que considera abusiva a exigência de obras quando o valor das rendas seja irrisório, quer porque o art. 48.° da Lei 6/2006 parece prever um regime diferente precisamente para os contratos habitacionais celebrados antes da entrada em vigor do RAU. Na verdade, o seu n.° 2 confere ao arrendatário a faculdade de exigência de obras apenas quando o nível de conservação for inferior a três e o senhorio não tomar a iniciativa de actualizar a renda. Ora, é clara a convergência, pelo menos parcial, do âmbito das duas disposições, sendo, no entanto, divergente o sentido das duas regulamentações. Assim, questiona-se: são aplicáveis as duas normas? Indistintamente?


Notas:

(1) Esta versão encontra-se publicada na Revista O Direito, Ano 137.°–2005–vol. II.

(2) Alguns dos quais irão ser referidos ao longo desta exposição.

(3) Serão do Código Civil ou da Lei 6/2006 todas as disposições que se irão referir sem citação de diploma: o contexto da citação demonstrará se é de um ou outro diploma.

(4) Cfr. nota 3.

(5) Uma questão terminológica; o que se deve entender por NRAU? Todo o conjunto de disposições que compõem a Lei 6/200? Ou apenas parte dessas disposições, designadamente as que irão integrar o Código Civil? O art. 1.° desta lei não faz qualquer distinção entre umas e outras disposições—parece, pois, abrangê-las a todas; mas o art. 59.° inculca a ideia de que estão excluídas desse termo as normas transitórias. Adoptar-se-á—até por facilidade de expressão—esta última posição.

(6) Diz-se grosso modo porque, como se verá, em relação aos arrendamentos não comerciais o ponto de referência é a entrada em vigor do Dec. Lei 357/95 de 30 de Setembro.

(7) Esta inversão da osição do ascendente, em conjugação com o disposto no n.° 4 do art. 57.° pode aumentar—e normalmente aumentará—o número de transmissões por morte do contrato de arrendamento, o que não pode deixar de se estranhar: é que, na mesma Lei, há diversas outras disposições que limitam seriamente essas transmissões…

(8) É que se o arrendatário associou um eventual sucessor ao seu negócio (por exemplo através da constituição de uma sociedade irregular entre ambos) e não o comunicou ao senhorio, esse facto é fundamento de resolução do contrato pelo senhorio por violação do art. 64.° n.° 1 al. f) do RAU (cfr. também o art. 1083.° n.° 2 al. e) do CC).

(9) Cfr., por exemplo, o art. 40.° no qual o termo actualização é aplicado nos dois sentidos.

(10) Tem aplicação, nestas situações de denúncia, o disposto no art. 29.° n.° 2, em matéria de benfeitorias.

(11) O facto de o inquilino, posteriormente, poder requer nova avaliação não implica a preclusão do direito conferido ao senhorio no art. 76.° (requerer segunda avalia-ção se não concordar com a primeira) e também no artigo 77.° (faculdade de impugnar judicialmente os resultados da segunda avaliação).

(12) Do teor do n.° 7 do art. 37.° do Lei 6/2006, parece poder concluir-se que o inquilino apenas poderá requer segunda avaliação, onde ocupará a posição de sujeito passivo; ele e o senhorio (ou os seus representantes) poderão participar, com direito a voto, na avaliação, tendo, então aplicação (por analogia?) o disposto no n.° 5 do art. 76.° do CIMI: o perito regional tem, em caso de empate, voto de qualidade.

(13) Daqui se conclui que a segunda avaliação requerida pelo inquilino não tem efeito suspensivo.

(14) Rendimento anual bruto corrigido.

(15) Retribuição mínima nacional anual.

(16) Esta demonstração terá de ser feita judicialmente, através da propositura da competente acção declarativa.

(17) A inversão do ónus da prova pode causar sérios transtornos ao arrendatário e, no limite, conduzir até ao seu despejo, designadamente no caso de, por dificuldades económicas, não poder pagar a renda assim actualizada: é que a acção para demonstração da falsidade da alegação do senhorio pode demorar muito tempo a atingir o seu termo e, quando finalmente houver decisão final, ela pode já não vir a tempo. O senhorio, assim e por essa via, consegue aquilo que poderia ter grande dificuldade em atingir através de uma acção de despejo com base no art. 1083.° n.° 2 al. d) do C Civil (porque nela o ónus da prova compete-lhe).
Pode até dar-se o caso de, pelo funcionamento destas estranhas regras, o senhorio não conseguir o despejo por falta de residência permanente mas, com este mesmo fundamento, obter uma correcção acelerada do valor da renda …

(18) A comparação com as garantias dadas aos expropriados no âmbito do Código das Expropriações não deixa margem para quaisquer dúvidas quanto à referida inconstitucionalidade; aliás, estando em causa, não a utilidade pública, mas uma mera utilidade particular, as garantias dos expropriados teriam ainda de ser reforçadas.

(19) A resposta a este e a outras questões já se encontra no projecto de decreto-lei das obras em prédios arrendados actualmente (maio de 2006) em fase de discussão pública. Nele se prevê a hipótese de o inquilino poder adquirir todo o prédio quer esteja ou não constituído em propriedade horizontal, resolvendo o problema técnico levantado no texto mas agravando a inconstitucionalidade.

(20) Uma reflexão mais abrangente pode levar à adopção deste tipo de contratos, se as partes aproveitarem a faculdade que a lei (n.° 1 do art. 1077.° do C.C.) lhes atribui de fixarem livremente a possibilidade de actualização da renda e o respectivo regime: esta faculdade, se conduzir a uma actualização substancial a partir de determinado momento, pode conduzir à denúncia do contrato pelo inquilino (por não querer pagar a renda actualizada) — ou até ao seu despejo, por falta de pagamento de rendas (se o inquilino, designadamente por dificuldades económicas, as deixar de pagar).
Esta constatação mostra até que ponto é difícil o meio termo entre vinculismo e autonomia das partes — uma vez que estas tentarão sempre adaptar os contratos à sua vontade (neste caso, estabelecer um prazo “efectivo” num contrato de duração indeterminada; ou, num contrato a termo certo, estabelecer um prazo inferior àquele que a lei impõe – pode, no entanto, considerar-se haver um negócio em fraude à lei).

27/09/2020 17:56:59