Paulo de Pitta e Cunha - A globalização e as integrações regionais (*)


Pelo Prof. Doutor Paulo de Pitta e Cunha

1. No processo de aceleração da História, que caracteriza a evolução política e económica mundial da época contemporânea, os eventos sucedem-se a ritmo muito mais rápido do que no passado.

A revolução tecnológica a que se assiste assinala uma nova fase do fenómeno da globalização ou mundialização das relações económicas.

O arranque da globalização ter-se-á verificado no século XVI, com o impulso dado pelas descobertas marítimas — campo em que o nosso País foi pioneiro. O fenómeno viria a assumir particular consistência com a revolução industrial e a expansão dos sectores do “hardware” (caminhos de ferro, indústria automóvel, aviação, etc.), culminando na parte final da segunda metade do século XX com a generalização do computador pessoal.

No dealbar do século XXI abre-se uma nova fase, em que as tecnologias da informação se tornam dominantes, registando-se o triunfo do “software”, e atingindo-se aquilo que um autor norte-americano descreveu sugestivamente como “o mundo plano”—as modernas tecnologias passam a estar disponíveis em todos os pontos do globo, expandindo-se, designadamente em países como a Índia e a China, actividades de “outsourcing”, que envolvem o tratamento informático de dados através de fórmulas de subcontratação (como aconteceu no caso, que se apresenta como curiosidade semântica, a fazer recordar as convicções de Colombo, da cooperação entre uma multinacional com origem na Índia e o Estado norte-americano de Indiana).

2. Esta globalização intensificada corresponde à visão do “borderless world”: diluídas as fronteiras, os Estados vêem-se destituídos dos poderes de gestão e de decisão que detinham sobre as economias nacionais.

Durante muito tempo, fora dominante a figura clássica do Estado, na acepção de Estado vestefaliano (por referência aos Tratados que, nos meados do século XVII, consagraram a tese da soberania plena dos Estados e a sua actuação como entes autónomos nas relações internacionais).

Ora, com a globalização, está a desmoronar-se a concepção do Estado vestefaliano. As fronteiras tendem a evaporar-se; estabelecem-se ligações instantâneas por meio das novas técnicas informáticas; os movimentos de capitais, ultrapassando largamente os movimentos reais da economia, crescem em termos exponen-ciais; estabelecem-se redes electrónicas ligando o mundo inteiro; dá-se a diluição do que podia qualificar-se como “a ancoragem territorial dos Estados”.

A concepção vestefaliana entra em dissolução, perdendo os Estados as tradicionais capacidades de controlo, embora por vezes tenham a ilusão de que mantêm o poder decisório. Quando os Governos, ainda imbuídos de ideias territorialistas ou fiscalistas, se apegam à regulação autónoma da economia, não o conseguem fazer. Tornou-se fácil para os investidores deslocarem-se para centros internacionais ágeis e competitivos, onde melhor satisfarão os objectivos das suas aplicações, fugindo aos controlos do Estado de origem.

Aliás, tende a falar-se cada vez menos de governo e cada vez mais de governação. É um conceito mais amplo do que o de governo. Está muito em voga a visão da governação em múltiplos níveis, a “multi level governance”, em cujo âmbito se move toda uma diversidade de actores, e onde os governos nacionais passam a ser apenas uma das figuras que actuam no novo contexto hipercomplexo das sociedades do nosso tempo.

3. O problema da regulação da economia mundializada é enfrentado em dois planos: à escala universal e no âmbito de blocos regionais de Estados.

No domínio mundial são criadas organizações internacionais especializadas na regulação normativa dos processos de abertura geral dos mercados: refira-se, além das instituições de Bretton Woods, o GATT, que viria a fundir-se no quadro institucional da Organização Mundial do Comércio.

Há outras áreas candidatas ao estabelecimento de regimes reguladores de tipo universal. Mas não se registam progressos sensíveis neste domínio. Chegou a preconizar-se que o elenco das organizações económicas se expandisse à razão de uma por década; mas, até agora, o ciclo parou praticamente com a trilogia FMI/Banco Mundial/OMC.

Para a regulação dos mercados financeiros internacionais já foi prevista a criação de uma específica autoridade de supervisão; para o investimento internacional e as multinacionais propôs-se a criação de uma organização internacional de investimento; os problemas ambientais seriam abordados na organização internacional do ambiente; para os movimentos de pessoas projectar-se-ia a organização internacional das migrações. Mas nenhum dos projectos avançou.

A Organização Mundial do Comércio integrou e superou o GATT não só pelo estabelecimento de um quadro institucional estável, acolhendo as bases normativas do Acordo Geral, como pela instauração de um sistema de resolução de litígios muito mais eficaz do que o anteriormente praticado.

No velho GATT, as decisões dos painéis quanto aos conflitos internacionais de comércio só se tornavam efectivas se se formasse um consenso nesse sentido: bastava que a parte avessa à solução proposta se opusesse para que o mecanismo sancionatório ficasse paralisado. Ora, na OMC inverteram-se os termos do problema, operando agora o “consenso negativo”: só na implausível hipótese de todas as partes se pronunciarem pela rejeição é que esta se verificará.

3. No plano global, o mundo altera-se. Há factos e aspectos novos: o fim da guerra fria; a implosão do segundo mundo e a fra-gmentação do terceiro, a renovada amplitude e intensidade do processo de globalização nos fins do século XX e começos do século XXI; a emergência de ameaças que os Estados não têm capacidade de enfrentar por forma isolada, desde os atentados, ao ambiente, ao terrorismo internacional.

Até os protagonistas da economia mundial estão a mudar. Há uns quinze ou vinte anos, as negociações comerciais internacionais desenvolviam-se entre três grandes parceiros, todos eles economias altamente desenvolvidas: Estados Unidos, Comunidade Europeia e Japão.

No presente, o Japão regista certo declínio de influência, mas irrompem com ímpeto novos actores na vida económica internacional: a Índia, a China (que já temos visto referidas em conjunto por “Chíndia”), e também o Brasil, que tende a apresentar-se como um catalisador nas negociações dos ciclos do GATT/OMC. O Brasil dá mesmo a inicial ao conjunto ascendente “BRIC”, onde o “R”, de Rússia, interessa mais, por agora, à política energética do que propriamente às negociações comerciais internacionais; nestas, a Índia e o maior país da América Latina assumem papel preponderante, seguidas, ainda a alguma distância, pela China.

A Organização Mundial do Comércio acaba de acolher o seu 150.º membro, as Ilhas de Tonga (Dezembro de 2005), tendo-se processado o ingresso da China continental (a par do da Formosa (Taiwan), acolhida como território dotado de autonomia e não propriamente como Estado), e sendo de prever a próxima entrada da Rússia. As negociações comerciais internacionais continuam a desenvolver-se por ciclos, ou “rondas” (“rodadas”, como se diz no Brasil): o último é o “Doha Round”, por referência à capital do Qatar, país onde em 2001 se abriu a conferência ministerial que lançou o novo ciclo. Ao conjunto triforme constituído pelos Estados Unidos, Comunidade Europeia e Japão está a suceder um quadrângulo (Estados Unidos, União Europeia, Brasil, Índia), como pólo de referência política nas relações comerciais internacionais.

4. Entrou-se, pois, no ciclo de Doha, também conhecido por “Ciclo do Milénio”, o qual vai passando por altos e baixos. A questão central tem sido a revisão da protecção agrícola dos países europeus e dos Estados Unidos em relação às produções provenientes do mundo exterior.

Sucederam-se várias peripécias, incluindo um impasse registado em Cancun. Chegou-se, por fim, em Hong Kong, em Dezembro de 2005, a uma situação que comporta três aspectos significativos: a intenção de concluir toda a negociação até ao final de 2006, para aproveitar o “fast track” da legislação norte-americana, que torna possível, antes de expirar certo prazo, que o Presidente decida sem necessidade de nova intervenção do Congresso; o acordo sobre a extinção das subvenções agrícolas europeias e norte-americanas até final de 2013; a persistência de certa indecisão quanto à evolução das negociações nos sectores dos serviços e das políticas industriais.

A negociação foi dominada pela preocupação dos diferentes parceiros de, para efeitos internos, apresentarem os resultados alcançados como uma vitória política. A esse respeito não resisto a comentar que, numa pesquisa na Internet, se me deparou, numa incrível tradução para português, um artigo publicado algures logo a seguir à reunião ministerial de Hong Kong, em que se comentava que o acordo obtido nesta cidade tinha “dentes” (visivelmente numa tradução à letra da fórmula inglesa sinónima de força efectiva – “teeth”), acrescentando-se, pitorescamente: “pero la trincada não é igual para todos”...

5. O outro aspecto que queria referir é a criação de blocos económicos regionais, como é o caso da União Europeia e do Mercosul. Nestes, a integração pode ser vista de dois ângulos, aparentemente contraditórios: ou como protecção contra a globalização, ou como ampliação do próprio fenómeno da globalização.

Por um lado, a integração acelera a globalização, na medida em que, por via normativa, decalca no interior do espaço em que se processa o teor de liberalização em que a globalização se traduz. Mas, ao mesmo tempo, representa uma defesa contra o fenómeno da globalização, defesa em que se invoca a preservação de específico modelo social (aspecto que poderá ter sido determinante na rejeição da Constituição Europeia pelo eleitorado francês e na contestação à Directiva Bolkestein), a salvaguarda do ambiente, a protecção da saúde, etc.

No centro das preocupações está a discussão em torno do que restará do poder do Estado-nação perante todo este problema. Em si mesma, a globalização, como fenómeno universal, já supõe a condição do Estado sem fronteiras; mas a desvalorização do Estado ainda mais sobressai quando a liberalização se processa dentro de blocos regionais em cuja formação e desenvolvimento se incluem factores supranacionais, como é o caso da União Europeia. Há blocos, como o Mercosul, em que o acento está ainda posto no simples plano das relações económicas. Mas o desafio dirigido ao Estado-nação assume particular intensidade no conjunto europeu, onde o fenómeno supranacional regista acentuação crescente.

6. Não obstante os progressos na via do integracionismo na Europa, cabe reconhecer que o Estado-nação vai denotando uma capacidade de resistência muito superior à que, em passado não muito distante, se antevia. A tendência para a federalização na Europa não incide uniformemente sobre todos os planos da problemática em causa; há específicos picos de supranacionalidade, como são os casos da supremacia do ordenamento europeu e da instauração da moeda única (esta introduzida apenas, por enquanto, em menos de metade dos países membros) — e como, em certa medida, tende a ser o caso da política comercial exterior.

Mas em outros aspectos os Estados mantêm apreciável vitalidade e conservam o seu poder individual de decisão. Não foi gerado o “demos” a nível europeu; não existe um povo europeu unido em torno de percepções, sentimentos e aspirações comuns. Registam-se, é certo, progressos no intercâmbio cultural: veja-se o programa Erasmus, possibilitando contactos entre universitários dos vários países europeus; a utilização irreprimível das tecnologias da comunicação instantânea; o embaratecimento e popularização das viagens aéreas. Tudo isso vai ajudar, decerto, mas levará muito tempo até que se crie uma verdadeira opinião pública da Europa, que sirva de alicerce para uma construção nacional à escala deste Continente (se é que venha a poder determinar-se onde se situam os seus confins).

7. Ora, um dos sectores da integração em que se torna mais visível certa marca supranacional é precisamente o da participação nas negociações comerciais internacionais de alcance mundial.

Portugal, a Alemanha, a França, etc., já não têm presença activa directa no quadro das negociações comerciais internacionais. A entidade actuante é a União Europeia, no seu conjunto. É certo que, nos bastidores, cada um daqueles países expressa os seus pontos de vista em ordem à formulação da posição global do Conselho; mas, para diante, é a Comissão Europeia (orgão supranacional) que fica mandatada para a negociação.

O artigo 300.º do Tratado de Roma explica com clareza como as coisas se passam: a Comissão conduz as negociações, através do Comissário que se ocupa do pelouro das relações externas; mas é ao Conselho que cabe autorizar a abertura de negociações, e, mais do que isso, definir o mandato para a negociação em que a Comissão intervirá. Por vezes tornam-se visíveis conflitos entre os Estados membros e a Comissão, como foi o recente caso da acusação formulada pela França de que o Comissário Mandelson teria transcendido o mandato que lhe havia sido conferido pelo Conselho.

É este orgão que, ao fim e ao cabo, adopta o acto de conclusão das negociações e celebra o acordo. Ora, no Conselho têm assento, por definição, os representantes dos Estados membros. Assim, não obstante a configuração supranacional do quadro em apreço, é ainda o orgão intergovernamental que confere à Comissão os poderes que se mostrem necessários para que possa pôr em prática a sua capacidade de conduzir as negociações.

Reconheça-se, porém, como ficou referido, que os Estados, presentes na emissão das directrizes dadas à Comissão, se apagam na apresentação face ao exterior: a entidade relevante nas negocia-ções comerciais internacionais é a União Europeia, e não já cada um dos seus membros, individualmente considerado. Dou, assim, por concluída esta breve panorâmica sobre o sistema da economia global e as formas como se tem procurado proceder à sua regulação, quer a nível universal, como é o caso da OMC, quer no plano de blocos regionais de integração, com especial referência à União Europeia.

Lisboa, Fevereiro de 2006


Notas:

(*) Reconstituição de uma intervenção no Colóquio, promovido pelo Instituto Europeu da Faculdade de Direito de Lisboa, sobre Comércio Internacional e Desenvolvimento – Aspectos Jurídicos e Económicos, que se realizou naquela Faculdade em 20 de Fevereiro de 2006.

27/09/2020 17:47:47