Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu
27 de abril, 2006
1 Contexto
No quadro da luta contra o terrorismo e tendo em vista melhorar a segurança interna, o Conselho Europeu e o Conselho da União Europeia solicitaram à Comissão que apresentasse propostas visando reforçar a eficácia, a interoperabilidade e as sinergias entre as bases de dados europeias, sublinhando também a importância que reveste a utilização da biometria nas bases de dados e nos documentos de viagem por forma a aumentar o nível de segurança na União Europeia.
2 Definições e objectivo da presente comunicação
Tendo em conta o contexto em que se insere o pedido que esteve na origem da presente comunicação, a luta contra o terrorismo e a criminalidade, esta visa apresentar a forma como os diferentes sistemas, para alem das suas finalidades actuais, podem apoiar mais eficazmente as políticas ligadas à livre circulação das pessoas e contribuir para a realização do objectivo de lutar contra o terrorismo e as formas graves de criminalidade. A presente comunicação não propõe medidas para reforçar a interoperabilidade e para criar sinergias a nível nacional, embora as medidas adoptadas a nível europeu sejam susceptíveis de produzir efeitos sobre os sistemas nacionais.
2.1 Conceitos
Interoperabilidade: apresentando-se como um conceito técnico e não de carácter político ou jurídico esta designa a capacidade dos sistemas de tecnologias da informação e dos processos operacionais de que constituem suporte, para trocar dados e assegurar a partilha de informações e conhecimentos.
Conectividade: é um termo genérico para a ligação de dispositivos com o objectivo de transferir dados.
Sinergia: é um conceito que apresenta uma dimensão técnica, económica e de organização.
Em termos técnicos designa uma conjunção mutuamente vantajosa de vários elementos. Em termos económicos, significa um aumento do valor dos activos ou uma economia de escala. Em termos de organização, corresponde à combinação de recursos até esse momento dissociados ou à racionalização da organização existente a fim de aumentar a sua eficácia.
Principio da disponibilidade: significa que as autoridades responsáveis pela segurança interna de um Estado-Membro ou a Europol que necessitem de informações para poderem cumprir as suas obrigações deverão poder obtê-las de outro Estado-Membro se estas informações aí estiverem acessíveis.
3 Estatuto e objectivo dos sistemas de tecnologias de informação existentes e futuros
A presente comunicação centra-se nos sistemas referidos pelo Conselho Europeu e pela Comissão no seu mandato a saber: o SIS II, o VIS e o EURODAC.
SIS II: Sistema de Informação de SCHENGEN de segunda geração, este sistema facilitará a passagem das fronteiras na União Europeia alargada sem comprometer a segurança, através de uma cooperação, e de intercâmbio, entre as autoridades dos Estados membros, de informações, a fim de instaurar um espaço sem controlo nas fronteiras internas. As informações assim obtidas serão utilizadas para o controlo das pessoas nas fronteiras externas ou no território nacional e para a emissão de vistos e de autorizações de residência, bem como para a cooperação policial e judiciária em matéria penal.
VIS: Sistema de Informação sobre Vistos beneficiará os viajantes de boa fé graças a procedimentos mais eficazes de emissão de vistos, tendo em vista prevenir as ameaças contra a segurança interna, e evitar o “visa shopping”, facilitar a luta contra a fraude, contribuir para a identificação e o regresso das pessoas em situação irregular e facilitar a aplicação do Regulamento de Dublin II.
EURODAC: é indispensável para assegurar a eficácia do sistema europeu de asilo e tem por objectivo ajudar a determinar o Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo nos termos do Regulamento Dublin II e facilitar a aplicação deste instrumento.
4 Problemas identificados:
4.1 Utilização insuficiente dos sistemas existentes
Certas categorias de indicações no SIS, designadamente as indicações para efeitos de vigilância discreta ou de controlos específicos que são utilizados apenas de forma limitada e heterogénea. Numerosos Estados membros mantêm listas separadas que prosseguem a mesma finalidade, por exemplo para efeitos de recusa de entrada, resultando esta situação numa duplicação de esforços para muitos Estados-Membros. Embora o regulamento EURODAC estabeleça a obrigatoriedade de os Estados Membros recolherem as impressões digitais de todas as pessoas com mais de catorze anos que atravessem clandestinamente as suas fronteiras e não possam ser repatriadas é surpreendente verificar o pequeno número destes dados enviados ao EURODAC que representa apenas uma ínfima fracção do fluxo migratório total.
No quadro da luta contra o terrorismo e tendo em vista melhorar a segurança interna, o Conselho Europeu e o Conselho da União Europeia solicitaram à Comissão que apresentasse propostas visando reforçar a eficácia, a interoperabilidade e as sinergias entre as bases de dados europeias, sublinhando também a importância que reveste a utilização da biometria nas bases de dados e nos documentos de viagem por forma a aumentar o nível de segurança na União Europeia.
2 Definições e objectivo da presente comunicação
Tendo em conta o contexto em que se insere o pedido que esteve na origem da presente comunicação, a luta contra o terrorismo e a criminalidade, esta visa apresentar a forma como os diferentes sistemas, para alem das suas finalidades actuais, podem apoiar mais eficazmente as políticas ligadas à livre circulação das pessoas e contribuir para a realização do objectivo de lutar contra o terrorismo e as formas graves de criminalidade. A presente comunicação não propõe medidas para reforçar a interoperabilidade e para criar sinergias a nível nacional, embora as medidas adoptadas a nível europeu sejam susceptíveis de produzir efeitos sobre os sistemas nacionais.
2.1 Conceitos
Interoperabilidade: apresentando-se como um conceito técnico e não de carácter político ou jurídico esta designa a capacidade dos sistemas de tecnologias da informação e dos processos operacionais de que constituem suporte, para trocar dados e assegurar a partilha de informações e conhecimentos.
Conectividade: é um termo genérico para a ligação de dispositivos com o objectivo de transferir dados.
Sinergia: é um conceito que apresenta uma dimensão técnica, económica e de organização.
Em termos técnicos designa uma conjunção mutuamente vantajosa de vários elementos. Em termos económicos, significa um aumento do valor dos activos ou uma economia de escala. Em termos de organização, corresponde à combinação de recursos até esse momento dissociados ou à racionalização da organização existente a fim de aumentar a sua eficácia.
Principio da disponibilidade: significa que as autoridades responsáveis pela segurança interna de um Estado-Membro ou a Europol que necessitem de informações para poderem cumprir as suas obrigações deverão poder obtê-las de outro Estado-Membro se estas informações aí estiverem acessíveis.
3 Estatuto e objectivo dos sistemas de tecnologias de informação existentes e futuros
A presente comunicação centra-se nos sistemas referidos pelo Conselho Europeu e pela Comissão no seu mandato a saber: o SIS II, o VIS e o EURODAC.
SIS II: Sistema de Informação de SCHENGEN de segunda geração, este sistema facilitará a passagem das fronteiras na União Europeia alargada sem comprometer a segurança, através de uma cooperação, e de intercâmbio, entre as autoridades dos Estados membros, de informações, a fim de instaurar um espaço sem controlo nas fronteiras internas. As informações assim obtidas serão utilizadas para o controlo das pessoas nas fronteiras externas ou no território nacional e para a emissão de vistos e de autorizações de residência, bem como para a cooperação policial e judiciária em matéria penal.
VIS: Sistema de Informação sobre Vistos beneficiará os viajantes de boa fé graças a procedimentos mais eficazes de emissão de vistos, tendo em vista prevenir as ameaças contra a segurança interna, e evitar o “visa shopping”, facilitar a luta contra a fraude, contribuir para a identificação e o regresso das pessoas em situação irregular e facilitar a aplicação do Regulamento de Dublin II.
EURODAC: é indispensável para assegurar a eficácia do sistema europeu de asilo e tem por objectivo ajudar a determinar o Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo nos termos do Regulamento Dublin II e facilitar a aplicação deste instrumento.
4 Problemas identificados:
4.1 Utilização insuficiente dos sistemas existentes
Certas categorias de indicações no SIS, designadamente as indicações para efeitos de vigilância discreta ou de controlos específicos que são utilizados apenas de forma limitada e heterogénea. Numerosos Estados membros mantêm listas separadas que prosseguem a mesma finalidade, por exemplo para efeitos de recusa de entrada, resultando esta situação numa duplicação de esforços para muitos Estados-Membros. Embora o regulamento EURODAC estabeleça a obrigatoriedade de os Estados Membros recolherem as impressões digitais de todas as pessoas com mais de catorze anos que atravessem clandestinamente as suas fronteiras e não possam ser repatriadas é surpreendente verificar o pequeno número destes dados enviados ao EURODAC que representa apenas uma ínfima fracção do fluxo migratório total.
4.2 Limitação a nível das pesquisas alfanuméricas
Com o aumento da dimensão da base de dados aumenta a probabilidade de não obter resultados correctos, daí resultando listas de respostas positivas que seguidamente é necessário verificar, mobilizando grande número de efectivos. As informações enviadas (por exemplo, o nome ou a data de nascimento extraídos de um documento falsificado ou transliterações diferentes de um mesmo nome) falseiam os resultados.
4.3 Inexistência de vantagens para os viajantes de boa fé que se deslocam com frequência.
Para os viajantes regulares (20% dos viajantes que solicitou visto Schengen) as possibilidades de acelerar o tratamento dos pedidos de visto são limitadas. No caso de perda ou furto dos documentos de viagem os viajantes de boa fé são obrigados a desenvolver diligências complexas para obter novos documentos de viagem.
4.4 Dificuldade de identificação de imigrantes ilegais
Nos casos em que os imigrantes detidos não têm qualquer documento de identificação ou utilizam documentos falsos ou falsificados, o processo de identificação é longo e dispendioso.
Se os documentos de viagem foram destruídos, as autoridades não dispõem actualmente de um sistema para verificar a identidade dos interessados.
4.5 Lacunas na aplicação do regulamento Dublin II Este regulamento define os critérios para determinar o Estado Membro responsável pela análise de um pedido de asilo.
Sendo que um dos critérios base reside no facto de um Estado Membro ter emitido ou prorrogado um visto ao requerente, não dispondo os Estados Membros de meios eficazes para verificar se um requerente de asilo beneficiou de um visto emitido por outro Estado Membro, para controlar a identidade da pessoa em causa nem para determinar a validade do visto.
4.6 Impossibilidade de utilizar os dados relativos ao asilo, à imigração e aos vistos para efeitos de segurança interna
O Conselho considera actualmente como uma lacuna, a falta de acesso das autoridades responsáveis pela segurança interna aos dados do VIS, o mesmo acontecendo em relação a todos os dados em matéria de imigração do SIS II e do EURODAC.
Esta falta de acesso é hoje considerada pelos responsáveis pela aplicação da lei como uma grave lacuna na identificação de pessoas suspeitas de terem cometido um crime grave.
4.7 Nem todas as categorias nacionais de países terceiros são controladas
Actualmente o VIS só abrange os nacionais de países terceiros sujeitos à obrigação de visto. O controlo de identidade das pessoas sujeitas à obrigação de visto e o controlo de identidade ou de legalidade da entrada das outras categorias de nacionais de países terceiros que atravessam frequentemente fronteiras poderia ser mais eficaz. Trata-se de uma lacuna que as autoridades responsáveis pela segurança interna e os serviços de informação assinalaram.
4.8 Controlo incompleto das entradas e saídas dos nacionais de países terceiros.
O VIS, bem como o SIS II é incapaz de identificar as pessoas que permanecem em situação irregular na EU, pois não conserva os dados sobre a partida antecipada dos nacionais de países terceiros do território antes da data de termo da sua autorização de permanência.
4.9 Falta de instrumentos de identificação biométrica
Os serviços da Comissão estão actualmente a trabalhar numa proposta que visa interligar as bases de dados nacionais sobre o ADN, tencionando igualmente apresentar no próximo ano um instrumento jurídico em matéria de impressões digitais. Tendo em conta a concepção actual do SIS II, apenas é permitida a introdução de uma indicação no sistema se estiver disponível pelo menos uma informação alfanumérica de base.
4.10 Inexistência de um registo dos cidadãos da União Europeia a nível Europeu
Embora a maioria dos Estados membros venha a dispor de um ficheiro central de que constam os documentos emitidos e os identificadores biométricos correspondentes a uma certa identidade, a pesquisa neste ficheiro central permitirá apenas saber se nesse mesmo Estado Membro, um documento já foi anteriormente emitido à mesma pessoa com outro nome sendo possível lançar uma pesquisa sobre uma pessoa que, por exemplo, é procurada por um acto terrorista para saber se essa pessoa já beneficiou da emissão da emissão de um documento de viagem ou identidade.
4.11 Identificação das vitimas de catástrofes e de cadáveres não identificados
Não existe nenhuma base de dados suficientemente exaustiva que permita identificar vítimas de catástrofes e cadáveres não identificados. A possibilidade de utilizar uma base de dados da Interpol para este efeito tem sido debatida a nível do Conselho. Todavia, tal base de dados, porque não é universal, não poderá cobrir todos os casos.
5 Evoluções possíveis
5.1 Melhor utilização dos sistemas existentes
Os sistemas actuais poderiam ser utilizados de forma mais eficaz através de um melhor controlo da qualidade da introdução dos dados, maior coerência na introdução de categorias de dados e maior facilidade de utilização. Seria útil proceder a uma consulta mais alargada e directa dos Estados Membros e a um intercâmbio das melhores práticas, constituindo estes processos de consulta adicionais uma mais valia para identificar os domínios em que são necessários aperfeiçoamentos e os seus resultados poderiam ser tidos em conta no âmbito do processo legislativo e/ou da prática diária. Alem disso os Estados Membros deveriam introduzir e utilizar de modo mais coerente certos dados, por exemplo as indicações do SIS II sobre pessoas que são susceptíveis de cometer infracções penais graves e os dados EURODAC sobre pessoas que atravessam ilegalmente as fronteiras, etc.
5.2 Evolução dos sistemas existentes e sistemas previstos
5.2.1 Pesquisas de dados biométricos do SIS II
Tendo em conta a concepção actual do SIS II, os dados biométricos servirão apenas para confirmar a identificação da pessoa procurada com base numa pesquisa alfanumérica. O problema da identificação de pessoas em bases de dados com milhões de entradas foi resolvido no EURODAC e sê-lo-á no VIS através das pesquisas biométricas, que proporcionam resultados de uma precisão incomparável.
5.2.2 Um maior acesso ao VIS e ao SIS II por parte das autoridades responsáveis pelo asilo e pela imigração.
As propostas legislativas prevêem que as autoridades responsáveis pelo asilo tenham acesso ao VIS e ao SIS II, estes dois sistemas incluirão os dados que podem indicar se algum dos critérios de determinação do Estado Membro responsável pela análise de um pedido de asilo está preenchido.
O acesso ao VIS e a certos dados biométricos do SIS II teria um impacto decisivo na luta contra a imigração clandestina.
5.2.3 Acesso por parte das autoridades responsáveis pela segurança interna No que diz respeito ao VIS, a Comissão acaba de apresentar um projecto de instrumento jurídico que concederá às autoridades responsáveis pela segurança interna um acesso mais alargado a este sistema para efeitos de prevenção, detecção e investigação de infracções terroristas.
No que respeita aos dados do SIS II relacionados com as recusas de entrada, defende-se que deveria prever-se que o acesso a estes dados fosse alargado às autoridades responsáveis pela segurança interna para efeitos de prevenção, detecção e investigação de uma infracção penal.
No que ao EURODAC concerne, as únicas informações disponíveis para identificar uma pessoa são os dados biométricos constantes do sistema se o suspeito de ter cometido uma infracção penal ou um acto terrorista tiver sido registado como requerente de asilo, mas não figurar em qualquer outra base de dados ou apenas estiver registado através de dados alfanuméricos incorrectos, por exemplo se essa pessoa forneceu uma identidade falsa ou documentos falsos.
Não há pois dados definitivos nem respostas imediatas.
Fernando Gomes Moreira
Com o aumento da dimensão da base de dados aumenta a probabilidade de não obter resultados correctos, daí resultando listas de respostas positivas que seguidamente é necessário verificar, mobilizando grande número de efectivos. As informações enviadas (por exemplo, o nome ou a data de nascimento extraídos de um documento falsificado ou transliterações diferentes de um mesmo nome) falseiam os resultados.
4.3 Inexistência de vantagens para os viajantes de boa fé que se deslocam com frequência.
Para os viajantes regulares (20% dos viajantes que solicitou visto Schengen) as possibilidades de acelerar o tratamento dos pedidos de visto são limitadas. No caso de perda ou furto dos documentos de viagem os viajantes de boa fé são obrigados a desenvolver diligências complexas para obter novos documentos de viagem.
4.4 Dificuldade de identificação de imigrantes ilegais
Nos casos em que os imigrantes detidos não têm qualquer documento de identificação ou utilizam documentos falsos ou falsificados, o processo de identificação é longo e dispendioso.
Se os documentos de viagem foram destruídos, as autoridades não dispõem actualmente de um sistema para verificar a identidade dos interessados.
4.5 Lacunas na aplicação do regulamento Dublin II Este regulamento define os critérios para determinar o Estado Membro responsável pela análise de um pedido de asilo.
Sendo que um dos critérios base reside no facto de um Estado Membro ter emitido ou prorrogado um visto ao requerente, não dispondo os Estados Membros de meios eficazes para verificar se um requerente de asilo beneficiou de um visto emitido por outro Estado Membro, para controlar a identidade da pessoa em causa nem para determinar a validade do visto.
4.6 Impossibilidade de utilizar os dados relativos ao asilo, à imigração e aos vistos para efeitos de segurança interna
O Conselho considera actualmente como uma lacuna, a falta de acesso das autoridades responsáveis pela segurança interna aos dados do VIS, o mesmo acontecendo em relação a todos os dados em matéria de imigração do SIS II e do EURODAC.
Esta falta de acesso é hoje considerada pelos responsáveis pela aplicação da lei como uma grave lacuna na identificação de pessoas suspeitas de terem cometido um crime grave.
4.7 Nem todas as categorias nacionais de países terceiros são controladas
Actualmente o VIS só abrange os nacionais de países terceiros sujeitos à obrigação de visto. O controlo de identidade das pessoas sujeitas à obrigação de visto e o controlo de identidade ou de legalidade da entrada das outras categorias de nacionais de países terceiros que atravessam frequentemente fronteiras poderia ser mais eficaz. Trata-se de uma lacuna que as autoridades responsáveis pela segurança interna e os serviços de informação assinalaram.
4.8 Controlo incompleto das entradas e saídas dos nacionais de países terceiros.
O VIS, bem como o SIS II é incapaz de identificar as pessoas que permanecem em situação irregular na EU, pois não conserva os dados sobre a partida antecipada dos nacionais de países terceiros do território antes da data de termo da sua autorização de permanência.
4.9 Falta de instrumentos de identificação biométrica
Os serviços da Comissão estão actualmente a trabalhar numa proposta que visa interligar as bases de dados nacionais sobre o ADN, tencionando igualmente apresentar no próximo ano um instrumento jurídico em matéria de impressões digitais. Tendo em conta a concepção actual do SIS II, apenas é permitida a introdução de uma indicação no sistema se estiver disponível pelo menos uma informação alfanumérica de base.
4.10 Inexistência de um registo dos cidadãos da União Europeia a nível Europeu
Embora a maioria dos Estados membros venha a dispor de um ficheiro central de que constam os documentos emitidos e os identificadores biométricos correspondentes a uma certa identidade, a pesquisa neste ficheiro central permitirá apenas saber se nesse mesmo Estado Membro, um documento já foi anteriormente emitido à mesma pessoa com outro nome sendo possível lançar uma pesquisa sobre uma pessoa que, por exemplo, é procurada por um acto terrorista para saber se essa pessoa já beneficiou da emissão da emissão de um documento de viagem ou identidade.
4.11 Identificação das vitimas de catástrofes e de cadáveres não identificados
Não existe nenhuma base de dados suficientemente exaustiva que permita identificar vítimas de catástrofes e cadáveres não identificados. A possibilidade de utilizar uma base de dados da Interpol para este efeito tem sido debatida a nível do Conselho. Todavia, tal base de dados, porque não é universal, não poderá cobrir todos os casos.
5 Evoluções possíveis
5.1 Melhor utilização dos sistemas existentes
Os sistemas actuais poderiam ser utilizados de forma mais eficaz através de um melhor controlo da qualidade da introdução dos dados, maior coerência na introdução de categorias de dados e maior facilidade de utilização. Seria útil proceder a uma consulta mais alargada e directa dos Estados Membros e a um intercâmbio das melhores práticas, constituindo estes processos de consulta adicionais uma mais valia para identificar os domínios em que são necessários aperfeiçoamentos e os seus resultados poderiam ser tidos em conta no âmbito do processo legislativo e/ou da prática diária. Alem disso os Estados Membros deveriam introduzir e utilizar de modo mais coerente certos dados, por exemplo as indicações do SIS II sobre pessoas que são susceptíveis de cometer infracções penais graves e os dados EURODAC sobre pessoas que atravessam ilegalmente as fronteiras, etc.
5.2 Evolução dos sistemas existentes e sistemas previstos
5.2.1 Pesquisas de dados biométricos do SIS II
Tendo em conta a concepção actual do SIS II, os dados biométricos servirão apenas para confirmar a identificação da pessoa procurada com base numa pesquisa alfanumérica. O problema da identificação de pessoas em bases de dados com milhões de entradas foi resolvido no EURODAC e sê-lo-á no VIS através das pesquisas biométricas, que proporcionam resultados de uma precisão incomparável.
5.2.2 Um maior acesso ao VIS e ao SIS II por parte das autoridades responsáveis pelo asilo e pela imigração.
As propostas legislativas prevêem que as autoridades responsáveis pelo asilo tenham acesso ao VIS e ao SIS II, estes dois sistemas incluirão os dados que podem indicar se algum dos critérios de determinação do Estado Membro responsável pela análise de um pedido de asilo está preenchido.
O acesso ao VIS e a certos dados biométricos do SIS II teria um impacto decisivo na luta contra a imigração clandestina.
5.2.3 Acesso por parte das autoridades responsáveis pela segurança interna No que diz respeito ao VIS, a Comissão acaba de apresentar um projecto de instrumento jurídico que concederá às autoridades responsáveis pela segurança interna um acesso mais alargado a este sistema para efeitos de prevenção, detecção e investigação de infracções terroristas.
No que respeita aos dados do SIS II relacionados com as recusas de entrada, defende-se que deveria prever-se que o acesso a estes dados fosse alargado às autoridades responsáveis pela segurança interna para efeitos de prevenção, detecção e investigação de uma infracção penal.
No que ao EURODAC concerne, as únicas informações disponíveis para identificar uma pessoa são os dados biométricos constantes do sistema se o suspeito de ter cometido uma infracção penal ou um acto terrorista tiver sido registado como requerente de asilo, mas não figurar em qualquer outra base de dados ou apenas estiver registado através de dados alfanuméricos incorrectos, por exemplo se essa pessoa forneceu uma identidade falsa ou documentos falsos.
Não há pois dados definitivos nem respostas imediatas.
Fernando Gomes Moreira
